Le Canada s’engage à réformer l’approvisionnement relativement à la défense et à la sécurité nationale

Le gouvernement fédéral entend revoir ses pratiques d’approvisionnement en matière de défense et de sécurité nationale.

Le projet de loi C-40, Loi concernant la production, l’approvisionnement et l’investissement relativement à la défense et la sécurité nationales (le « projet de loi C-40 ») a fait l’objet d’une première lecture au Parlement le 6 octobre 2026. Pour les entrepreneurs, les promoteurs d’infrastructures, les prêteurs et les investisseurs du secteur de la défense, le projet de loi représente une évolution importante : il propose une restructuration fondamentale de l’approvisionnement et du financement canadiens relativement à l’outillage, aux services et aux infrastructures de défense et de sécurité nationale.

Les changements pourraient avoir une incidence sur la façon dont les entreprises se font concurrence pour obtenir des contrats, structurent des projets et accèdent à des capitaux.

Le projet de loi C-40 comporte deux parties de fond :

La partie 1 convertit l’Agence de l’investissement pour la défense (l’« AID»), organisme de service spécial au sein de Services publics et Approvisionnement Canada, en société d’État, légalement nommée Société canadienne d’investissement pour la défense (la « SCID»). Bien que nouvellement constituée sous le nom de SCID, l’entité continuera d’exercer ses activités sous le nom d’Agence de l’investissement pour la défense. Elle jouira d’une indépendance opérationnelle à l’égard du gouvernement, mais sous la direction d’un nouveau ministre associé de la Défense nationale pour l’approvisionnement.

La partie 2 reformule substantiellement la Loi sur la production de défense. Renommée Loi sur la production et l’approvisionnement pour la défense et la sécurité nationale (la « Loi»), elle élargit le pouvoir d’approvisionnement en défense actuel du ministre des Services publics et de l’Approvisionnement pour qu’il s’applique au matériel de sécurité nationale et établit de nouvelles règles en matière d’approvisionnement, dont les répercussions commerciales sont abordées dans le présent bulletin.

Le gouvernement a indiqué que ses objectifs sont d’accélérer les décisions d’approvisionnement en matière de défense, de réduire la fragmentation entre les ministères ainsi que d’accroître la continuité et la prévisibilité des acquisitions de défense.

Le projet de loi vise également à favoriser la mise en œuvre de la Stratégie industrielle de défense du Canada et de son cadre construire-collaborer-acheter, par lesquels le gouvernement cherche à tirer parti de l’approvisionnement et de l’investissement en matière de défense pour renforcer la capacité industrielle nationale, sécuriser les chaînes d’approvisionnement et attirer des investissements dans le secteur canadien de la défense.

Pour le secteur, le véritable enjeu sera de savoir si ces réformes se traduiront par une attribution plus rapide des contrats, une hausse des investissements et de nouvelles occasions de faire affaire avec le Canada et ses alliés.

SCID/AID : un nouvel acheteur doté d’une approche plus commerciale?

Le mandat de l’AID sera d’exercer des activités de production, d’approvisionnement et d’investissement au profit des Forces armées canadiennes, du ministère de la Défense nationale et des gouvernements alliés. En tant que société d’État dotée de la capacité juridique d’une personne physique, l’AID peut conclure des contrats et effectuer des transactions selon des modalités qui ne sont pas à la portée d’un ministère classique.

Pour le secteur, cela pourrait signifier avoir affaire à une partie contractante commerciale, habilitée à aller de l’avant dans les grands programmes sans qu’elle doive soumettre chaque décision à plusieurs ministères. Il s’agirait ainsi d’une véritable rupture avec le modèle ministériel traditionnel. Ce changement structurel modifie également la manière dont le Parlement assure la surveillance de l’approvisionnement en matière de défense : les décisions quotidiennes de passation de contrats et de dépenses de l’AID ne feront pas l’objet du même examen parlementaire détaillé, poste par poste, qu’un budget ministériel.

Le Parlement fixe le plafond de dépenses de l’AID, soit 1 milliard de dollars, et peut le modifier par la suite. Cela dit, en deçà de ce plafond, l’AID peut intervenir dans de nombreux projets sans approbation parlementaire projet par projet, ce qui représente une réduction importante de la surveillance détaillée et pourrait accélérer les délais de conclusion des transactions. Cette souplesse commerciale s’accompagne d’une réserve importante : l’AID exercera ses activités sous la direction d’un nouveau ministre associé de la Défense nationale pour l’approvisionnement.

Bien que l’AID dispose d’un président-directeur général et d’un conseil d’administration, ce ministre peut lui ordonner d’exercer ou de ne pas exercer toute activité. Il peut aussi exiger de l’AID qu’elle obtienne à un moment donné son approbation pour continuer d’exercer l’activité. L’AID doit se conformer aux directives ministérielles. Elle est ainsi réputée agir au mieux de ses intérêts. Dans les faits, l’AID est une société d’État sur le plan de la forme, mais elle pourrait fonctionner, en substance, comme un instrument de la politique ministérielle.

Il reste à déterminer si le ministre tranchera lui-même en dernier ressort les questions litigieuses ou s’il laissera les décisions difficiles au conseil d’administration et à la direction de l’AID. À tout le moins, les entreprises ne devraient pas tenir pour acquis que la structure de gouvernance de l’AID met les décisions d’approvisionnement à l’abri de l’orientation politique.

Élargissement des pouvoirs d’approvisionnement : pas seulement la défense, mais aussi la sécurité nationale

Selon la partie 2 du projet de loi C-40, le ministre des Services publics et de l’Approvisionnement conserve le pouvoir de faire l’acquisition du matériel et des services de défense, mais l’AID pourra aussi exercer bon nombre des mêmes pouvoirs. Notamment, la législation prévoit aussi que les pouvoirs d’approvisionnement conférés par la Loi s’étendent à l’acquisition de matériel et de services pour la « sécurité nationale », y compris la sécurité économique.

Il s’agit d’un élargissement considérable des pouvoirs d’approvisionnement du gouvernement en matière de défense et de sécurité, de même que de la catégorie des contrats auxquels ces pouvoirs peuvent s’appliquer.

Règles de concurrence : un principe privilégiant un processus concurrentiel, assorti de plusieurs exceptions

Sous le régime de la Loi, la concurrence sera, pour la première fois, expressément consacrée comme règle générale en matière d’approvisionnement de défense et de sécurité nationale. La Loi introduit une nouvelle disposition prévoyant que le ministre mène un processus d’approvisionnement concurrentiel avant de conclure un contrat.

Pour les entrepreneurs qui cherchent à accéder aux marchés de la défense, il peut s’agir d’une assise bienvenue. Cependant, la règle est assortie d’une longue liste d’exceptions, et il revient au ministre de décider quand elles s’appliquent. Le principe favorise la concurrence, mais les entrepreneurs ne devraient pas tenir pour acquis que chaque grand programme sera mis en concurrence. Parmi les exceptions possibles figure une dérogation lorsque celle-ci est justifiée « pour soutenir un secteur de l’économie du Canada qui est important pour la défense nationale ou pour la sécurité nationale, notamment la sécurité économique ».

L’inclusion expresse de la sécurité économique comme justification à part entière d’un approvisionnement non concurrentiel est lourde de sens : dans les accords de libre-échange du Canada, notamment l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne, les exceptions classiques pour la sécurité nationale ne couvrent pas la sécurité économique. Le recours futur à cette exception risque de confondre politique industrielle et politique de sécurité, et pourrait susciter des tensions avec les partenaires commerciaux du Canada si elle sert à favoriser des entreprises canadiennes pour des raisons économiques alléguées plutôt que pour les motifs de sécurité traditionnels.

Les partenaires commerciaux envers lesquels le Canada a des obligations d’approvisionnement ouvert en vertu d’accords commerciaux pourraient examiner de près le recours à ce motif s’il semble écarter leurs fournisseurs de processus concurrentiels auxquels ils auraient normalement eu le droit de participer. Le ministre peut également exclure quiconque d’un processus d’approvisionnement concurrentiel s’il a des motifs raisonnables de croire que la personne, toute personne qui lui est liée ou toute chose qu’il est proposé d’employer dans l’exécution du contrat pose un risque pour la défense ou la sécurité nationales ou pour la sécurité publique.

Le ministre n’est pas tenu de fournir à la personne les motifs de son exclusion. L’exercice de ce pouvoir pourrait poser un risque commercial réel pour les entrepreneurs, surtout les fournisseurs multinationaux, les coentreprises et les entreprises sous contrôle étranger ou ayant des liens avec des chaînes d’approvisionnement étrangères : une exclusion peut mettre fin à la capacité d’une entreprise de soumissionner à des contrats de défense canadiens, sans aucune explication permettant de la vérifier, de la contester ou d’y remédier.

Les entreprises devraient surveiller si ce pouvoir d’exclusion sera exercé dans le cadre d’un examen plus rigoureux des structures de propriété, des affiliations étrangères et des chaînes d’approvisionnement. Tant qu’on ne sait pas comment ce pouvoir sera exercé concrètement, les entreprises devraient intégrer le risque d’exclusion dans leurs décisions de soumissionner ou non et dans leur structure organisationnelle bien avant le lancement d’un processus concurrentiel. Les prêteurs et les investisseurs qui financent des programmes de défense devraient également noter qu’une exclusion non motivée et pratiquement incontestable pourrait perturber la base du revenu ou le carnet de contrats d’un emprunteur presque sans préavis.

Nouveaux outils financiers : un acheteur gouvernemental qui peut aussi financer des infrastructures

Le projet de loi C-40 dote l’AID d’une boîte à outils financiers considérablement élargie, positionnant le gouvernement non seulement comme un acheteur d’outillage et de services de défense, mais potentiellement aussi comme un prêteur et un investisseur.

L’AID aurait le pouvoir de consentir des prêts, d’effectuer des paiements anticipés et, avec l’approbation du ministre des Finances, de garantir le remboursement de tout engagement financier ou de souscrire des assurances-prêts ou des assurances-crédit à cet égard ainsi que d’acquérir des actions ou d’autres titres financiers. De son côté, le ministre des Services publics et de l’Approvisionnement détiendrait des pouvoirs similaires en matière de prêt, de paiement anticipé et de garantie en vertu de la Loi.

Il convient de noter que la portée du projet de loi va bien au-delà de l’outillage et des services : celui-ci couvre expressément un vaste éventail d’infrastructures de défense, notamment des bâtiments militaires, des aéroports, des chantiers maritimes, des routes, des installations de production et d’entreposage, certaines communautés résidentielles situées sur le territoire domanial et d’autres ouvrages nécessaires à la sécurité nationale.

La combinaison de ces pouvoirs financiers et de cette vaste portée infrastructurelle pourrait appuyer des modèles de réalisation allant au-delà des contrats traditionnels de conception-construction, notamment des contrats de type conception-construction-financement et des partenariats public-privé à long terme prévoyant le financement, l’entretien ou l’exploitation par le secteur privé.

Pour les entrepreneurs, les promoteurs, les prêteurs et les investisseurs, ces pouvoirs créent de nouvelles occasions d’associer le soutien financier du gouvernement à des capitaux privés, que ce soit pour financer un programme d’approvisionnement ou pour rendre un projet d’infrastructure bancable selon des modalités qui seraient autrement difficiles à obtenir sur le marché.

Les modalités de toute participation gouvernementale auront leur importance : les parties contractantes devront prendre en considération le classement de la dette publique, les sûretés et les accords entre créanciers, le traitement des paiements anticipés, les éventuels droits du gouvernement en matière de participation aux capitaux propres ainsi que les répercussions des approbations ministérielles requises.

Conclusion : les répercussions sur votre entreprise

Le projet de loi C-40 propose un cadre d’approvisionnement en matière de défense et de sécurité nationale plus rapide, dont l’approche est davantage commerciale et la portée plus vaste. En plus de modifier la manière dont le Canada achète de l’outillage et des services de défense, il pourrait créer de nouvelles occasions d’investissement privé dans la fabrication et les infrastructures liées à la défense.

Les entrepreneurs, les promoteurs, les prêteurs et les investisseurs devraient évaluer l’incidence possible des changements proposés sur les stratégies d’approvisionnement, les modèles de réalisation de projets, les mécanismes de financement et la répartition des risques.

À propos des auteurs

Timothy Cullen est associé chez McMillan.

Catherine Doyle est associée chez McMillan.

Brett Stewart est associée en fusions et acquisitions chez McMillan.

Emma Butson est étudiante en droit au sein du cabinet McMillan.