Expropriation déguisée: les villes montent au front

Au milieu des années 1970, Ginette Dupras devient propriétaire d’un grand terrain boisé, qu’elle acquiert de sa tante pour la modique somme d’un dollar.

Le lot d’un peu plus de 10 hectares se trouve au nord de l’autoroute 640, à Mascouche, aux abords de ce qui accueillera au début des années 2000 le parc municipal du Grand-Coteau.

Bien qu’elle en soit propriétaire, Mme Dupras ne se rend pas sur le terrain pendant plusieurs années. (...)

Mais voilà qu’en souhaitant s’enquérir du potentiel de son terrain, elle apprend en 2008 que son lot, auparavant zoné résidentiel sur 70 % de sa superficie, est complètement affecté à la conservation depuis l'adoption d'un règlement de zonage en septembre 2006.

(...) Toute construction y est interdite. (...)

S’entament alors des discussions durant lesquelles les parties discutent de deux scénarios : un nouveau changement de zonage, qui impliquerait le déclenchement d'un long processus réglementaire, ou l'achat du terrain.

(...) La propriétaire, qui se base sur une évaluation de la valeur marchande potentielle menée à sa demande en 2015, estime qu’elle s'élève à 4,5 millions de dollars.

En février 2016, la Ville de Mascouche annonce finalement à Mme Dupras qu’elle ne souhaite plus acquérir le terrain. La propriétaire décide alors de poursuivre la Municipalité pour expropriation déguisée, estimant qu'on l'a privée de tout usage sur son terrain.

À ce jour, Mme Dupras ne peut pas exploiter son lot comme elle le désire. La Cour supérieure puis la Cour d’appel du Québec ont pourtant tour à tour tranché en sa faveur dans le litige qui l’oppose à la Ville de Mascouche.

Or, l’affaire pourrait être portée devant le plus haut tribunal du pays.

La Cour suprême

C’est ce qu’espère le Centre québécois du droit de l’environnement (CQDE), qui a déposé la semaine dernière une requête auprès de la Cour suprême du Canada afin d’intervenir dans ce litige.

Dans une démarche concertée avec la Fondation David Suzuki, Agiro, Nature Québec, Vivre en Ville, le Regroupement national des conseils régionaux de l’environnement du Québec et le Réseau de milieux naturels protégés, le CQDE s’est rangé aux côtés de la Ville de Mascouche. Celle-ci a déposé une demande en appel devant la Cour suprême le 13 mai dernier.

À l’instar des sept organismes environnementaux, la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) et l’Union des municipalités du Québec (UMQ) ont elles aussi envoyé des requêtes afin d'être entendues par la Cour suprême.

Devant le plus haut tribunal du pays, la Ville de Mascouche est représentée par Mes Jean-François Girard et Steve Cadrin, de DHC Avocats

La propriétaire Ginette Dupras est quant à elle représentée par Mes Sylvain Bélair et Cassandre Louis, du cabinet de De Grandpré Chait.

Quant au Centre québécois du droit de l’environnement, AGIRO, Fondation David Suzuki, Nature Québec, Regroupement National des conseils régionaux de l’environnement du Québec, Réseau de milieux naturels protégés et Vivre en ville, c’est Me Marc Bishai, de CQDE Avocats, qui plaide leur cause.

Enfin, l’Union des municipalités du Québec est représentée par Mes Daniel Goupil et Axel Fournier, du bureau de St-Jérôme de Prévost Fortin D'Aoust. Quant à la CMM, elle n’est pas représentée par un procureur, selon le dossier de la Cour suprême.

Il est « d’intérêt national que la Cour se saisisse de cet appel », ont plaidé le CQDE et ses partenaires dans leur requête. Si le jugement en faveur de Mme Dupras est maintenu, ont-ils insisté, il aura « des répercussions considérables sur la protection de l’environnement ».

Une décision cruciale pour l’avenir

Si la Cour suprême refuse de se pencher sur ce dossier, la décision de la Cour d’appel deviendra celle qui prévaut. Et c’est ce qui inquiète les groupes environnementaux.

Pour comprendre ce jugement, il faut d’abord remonter au 12 août 2020, date à laquelle la juge Judith Harvie de la Cour supérieure du Québec a déterminé que la Ville de Mascouche s’était rendue coupable d’expropriation déguisée.

Loin d’offrir à Mme Dupras les 4,5 millions de dollars demandés, la juge a rejeté le rapport d’évaluation que son équipe avait présenté, estimant que plusieurs éléments mettaient en cause la crédibilité de l’expertise. Les avocats de la Municipalité avaient pour leur part soutenu que la propriété valait bien moins que cette estimation.

La juge a conclu que la Ville devrait verser à Mme Dupras une indemnité d’expropriation de 436 000 $.

Insatisfaits du résultat, les deux camps ont alors fait appel de la décision. Le 16 mars dernier, la Cour d’appel a maintenu le verdict d'expropriation déguisée. Elle a toutefois renvoyé le tout à la Cour supérieure qui devra, à la lumière de nouvelles expertises, réévaluer le prix de l'indemnité à payer.

« Ce qui est préoccupant dans cette cause [...], c’est que la validité du règlement de zonage de la Ville de Mascouche n'a pas été remise en question par la Cour », soulève Me Marc Bishai..

« À notre connaissance, c’est nouveau en droit québécois : même un règlement valide peut mener à une expropriation déguisée, et donc à une indemnisation », résume-t-il.

Me Bishai est d'avis que la propriété privée n'est pas absolue : il faut considérer l'effet de l'exploitation du terrain sur la collectivité. Si le développement d'un espace boisé menace les services écosystémiques rendus à la population, dit-il, la Ville devrait être en mesure d'agir pour le protéger sans être accusée d'expropriation déguisée.

L'avocat estime que les coûts d'indemnisation peuvent être prohibitifs pour les municipalités, qui sont tenues par le gouvernement du Québec de mettre en œuvre des plans de protection des milieux naturels.

« Les municipalités sont entre l'arbre et l'écorce. Elles ont l'obligation [de protéger l'environnement], mais elles s'exposent à devoir indemniser les propriétaires », plaide Me Marc Bishai.

Ces revendications font écho à celles de municipalités qui se sont retrouvées ces dernières années dans un bras de fer avec des propriétaires – souvent des promoteurs – qui désiraient faire des espaces verts des projets de développement immobilier.

Me Jean-François Girard, qui représente la Ville de Mascouche dans ce dossier, estime aussi qu'il est « crucial » que le plus haut tribunal du pays tranche la question une fois pour toutes.

Plusieurs inconnues demeurent, selon Me Girard : « Faut-il compenser tous les propriétaires fonciers qui vont se dire lésés? Et si oui, à hauteur de quel montant? Évalue-t-on le terrain comme s'il est destiné à la conservation ou comme s'il peut recevoir du développement résidentiel? »

Alors que la lutte contre les changements climatiques et la perte de la biodiversité forcent les corps publics à mettre en œuvre des politiques pour protéger les écosystèmes, « l'éclairage de la Cour suprême [est] nécessaire pour savoir où on s'en va dans les prochaines années, insiste-t-il. On est vraiment à la croisée des chemins ».

Droit de l'environnement ou droit des biens?

C'est là que Sylvain Bélair n'est pas d'accord avec ses adversaires. Cet avocat, spécialisé dans les questions de droit municipal et d'expropriation depuis 1987, n'y voit pas un dossier d'intérêt national.

Plaider le contraire fait partie « de l'agenda politique des corps publics », avance l'avocat de Mme Dupras.

D'après Me Bélair, le front commun de Mascouche, de la CMM et de l'UMQ dans ce dossier a pour dessein de préparer le terrain en vue d'une réforme de la Loi sur l'expropriation, réclamée par les municipalités depuis des années.

« Ça fait 34 ans que je fais de l’expropriation, je n'ai jamais vu ça, affirme-t-il. Si la Cour suprême du Canada consent à entendre cet appel – et à permettre l'intervention des corps publics et des groupes environnementaux – le combat ne se fera pas à armes égales », estime Me Bélair.

L'avocat ne doute toutefois pas de l'argumentaire qu'il a plaidé auprès de la Cour d'appel, devant laquelle il a obtenu gain de cause. Les balises en matière d'expropriation sont, selon lui, suffisamment établies, bien qu'elles aient été déterminées par les tribunaux, et non pas inscrites dans la loi.

« La jurisprudence [en la matière], il y en a pour paver l'autoroute 20 entre Montréal et Québec! », lance-t-il.

Me Bélair assure qu'il n'a jamais été question de contester la volonté des villes à préserver les milieux naturels ni les pouvoirs publics en matière d'expropriation. Le droit collectif, où prime la protection de l'environnement, « est tout à fait valable », note Me Bélair, mais « il y a aussi le droit à la propriété privée. Il faut concilier les deux ».

« Protéger la biodiversité, d'accord, mais aux frais de qui? », s'interroge-t-il plutôt. Pas à ceux de sa cliente, aujourd'hui septuagénaire, insiste Me Bélair.

La Cour suprême du Canada devrait annoncer si elle évaluera le dossier d'ici la fin septembre. Comme à son habitude, elle ne sera pas tenue d'expliquer sa décision.