Un référendum dans un premier mandat, vraiment?

La promesse référendaire de PSPP se heurte à une réalité juridique et politique plus complexe qu'il n'y paraît…

Le chef du Parti québécois, Paul St-Pierre Plamondon, a confirmé mardi que son parti tiendrait un référendum sur la souveraineté dans un premier mandat même s'il ne formait qu'un gouvernement minoritaire au terme de l'élection du 5 octobre. « Qu'on soit minoritaire ou majoritaire, cet engagement-là ne change pas », a-t-il tranché, après avoir esquivé la même question la veille.

La précision relance une question moins politique que juridique : que prévoit exactement la Loi sur la consultation populaire pour déclencher un référendum, et qu'est-ce qu'un gouvernement sans majorité de sièges à l'Assemblée nationale peut, ou ne peut pas, accomplir seul sous ce régime? Est-il vraiment réaliste de croire qu'un tel référendum puisse avoir lieu dès un premier mandat? Droit-inc en a discuté avec Patrick Taillon, professeur de droit constitutionnel à l'Université Laval.

Une loi pour légitimer les référendums

Un peu d’histoire, d’abord. Patrick Taillon rappelle que la Loi sur la consultation populaire, adoptée en 1978 par le gouvernement de René Lévesque, répondait à un problème précis : avant son adoption, chaque référendum nécessitait qu'on lui taille un cadre juridique sur mesure. « Lévesque voulait apporter de la légitimité à son processus en établissant un cadre plus clair, gravé dans la loi plutôt que dans un décret », explique-t-il.

Ce choix a aussi fixé, pour de bon, la question de savoir à qui appartient l'initiative d'un référendum au Québec. Contrairement à la Suisse ou à certains États américains, où les électeurs peuvent eux-mêmes déclencher une consultation populaire, et contrairement à bien d'autres régimes où le gouvernement peut le faire seul, c'est ici l'Assemblée nationale qui tranche. Le gouvernement propose une question, mais celle-ci doit ensuite franchir l'étape d'un débat puis d'un vote à l'Assemblée.

Ce que prévoit la loi

Sur le plan strictement technique, le gouvernement ordonne le référendum par décret, mais seulement une fois la question adoptée par l'Assemblée à l'issue d'un débat prioritaire, avec amendements illimités mais plafonné à 35 heures — ou, à défaut, par le biais d'un projet de loi contenant lui-même des dispositions référendaires.

Une fois la question adoptée, le décret ne peut être pris avant l'expiration d'un délai minimal de 18 jours. Le déclenchement d'une élection générale annule automatiquement tout décret référendaire pendant, ce qui signifie que la chute d'un gouvernement minoritaire avant l'émission du décret forcerait à reprendre le processus à zéro.

Le noeud minoritaire

C'est précisément à l'étape du vote qu'un gouvernement minoritaire pourrait buter : « Si on est en position de gouvernement minoritaire, le gouvernement pourrait lancer le truc, mais ça pourrait mourir à l'étape du débat sur la question » ou du vote, dit le prof Taillon.

Concrètement, la Coalition avenir Québec, le Parti libéral et le Parti conservateur du Québec se sont tous positionnés contre la tenue d'un référendum au cours de la présente campagne, leurs chefs se présentant comme un rempart possible.

Reste Québec solidaire : « Il n'est pas impossible que QS ait la balance du pouvoir, et s'ils l'ont, ils votent la question. Ce sont deux partis souverainistes, ils pourraient aller de l'avant », entrevoit Patrick Taillon.

Sauf que cet appui ne viendrait sans doute pas sans condition : le parti de gauche, fidèle à ses positions passées, pourrait exiger une consultation plus large, autant de préalables qui allongeraient encore l'échéancier, note l'expert en droit constitutionnel.

Un texte éprouvé, mais jamais vraiment mis à jour

Reste une autre question, distincte de l'arithmétique parlementaire : celle de savoir si la loi elle-même est toujours adéquate.

La loi a servi deux fois : pour le référendum de Charlottetown en 1992 et pour celui de 1995, rappelle Patrick Taillon. Mais depuis, elle n'a pas suivi l'évolution du reste du régime électoral québécois : dans la foulée de la Commission Charbonneau, le ministre Jean-Marc Fournier a fait adopter une réforme du financement des partis politiques réduisant la contribution maximale de 3 000 $ à 1 000 $, puis Bernard Drainville, sous Pauline Marois, l'a ramenée à 100 $.

Ces réformes n'ont toutefois jamais été transposées dans la Loi sur la consultation populaire, note M. Taillon, même si Lévesque avait à l'origine conçu les deux régimes de façon arrimée, confiant au Directeur général des élections la responsabilité de les administrer tous les deux.

Le professeur rappelle également que le gouvernement de la CAQ, lorsqu'il a envisagé sérieusement un référendum sur la réforme du mode de scrutin, a préféré s'en remettre à un régime sur mesure (161 amendements au projet de loi 39 déposé en 2019) plutôt qu'à une simple application de la Loi sur la consultation populaire.

Selon M. Taillon, un Parti québécois désireux d'aller de l'avant avec un référendum pourrait vouloir moderniser la loi avant de s'en servir.

Le livre bleu

Le « livre bleu » du parti, dévoilé en décembre 2025, détaille justement une feuille de route menant à l'indépendance. On y parle d'une consultation, d'une durée d'un à deux ans, chargée de préparer une constitution provisoire qui serait ensuite adoptée par l'Assemblée nationale. Le parti promet aussi un dialogue préalable avec les Premières Nations.

Pour le professeur Taillon, cette seule feuille de route préalable à la tenue d'un référendum rend difficile d'imaginer un scrutin référendaire avant la fin d'un premier mandat, minoritaire ou non.

Paul St-Pierre Plamondon s'est lui-même engagé à ne pas tenir de référendum avant le départ de Donald Trump de la présidence américaine, soit avant le 20 janvier 2029. Mais selon Patrick Taillon, l'échéancier réel pourrait être encore plus long que ce report ne le laisse croire : à la commission itinérante de consultation s'ajouterait l'adoption de la constitution provisoire par l'Assemblée nationale elle-même, un exercice qui prendrait au minimum une session parlementaire.

« Avec l'approche du livre bleu, ils sont vraiment lancés dans un calendrier où il n'y aurait pas de référendum avant deux ans et demi, trois ans », calcule M. Taillon, ajoutant que les échéanciers annoncés au départ d'un projet de cette ampleur sont en plus rarement respectés.

Selon Patrick Taillon, un tel calendrier pourrait d'ailleurs, sans qu'il s'agisse d'un pur prétexte, offrir au PQ une justification toute trouvée si le parti n'était pas prêt à tenir un référendum en quatrième année de mandat et préférait retourner aux urnes avant de le faire.

Le professeur fait par ailleurs un constat qui dépasse le seul calcul de sièges à l’Assemblée nationale : « Que le parlement soit majoritaire ou minoritaire, l'appui de la population à la souveraineté n'est pas vraiment là. »

Cette réalité éclaire, selon lui, la stratégie de PSPP, qui tranche avec l'époque où d'autres chefs péquistes évoquaient des « conditions gagnantes » : plutôt que d'y voir du cynisme, il y voit une façon différente de composer avec l'absence actuelle d'un appui suffisant, « de gérer le fait qu'en ce moment ils n'ont pas les chiffres ».