Projet de loi 69 : une nouvelle ère pour le secteur de l’énergie au Québec

Le gouvernement du Québec (le « gouvernement ») poursuit ses efforts législatifs pour redéfinir son cadre réglementaire en lien avec la transition énergétique, y compris quant aux démarches pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050.

Le dépôt à l’Assemblée nationale, le 6 juin 2024, du projet de loi 69, la Loi assurant la gouvernance responsable des ressources énergétiques et modifiant diverses dispositions législatives (« PL 69 »), s’inscrit dans cette optique. Le ministre de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie, Pierre Fitzgibbon, tente ainsi d’épouser les objectifs de développement économique de l’administration Legault à l’impératif planétaire de décarbonation.

Ce que vous devez retenir

L’adoption des modifications proposées dans le projet de loi 69 permettrait : à Hydro-Québec de conclure des contrats d’approvisionnement en électricité renouvelable sans passer par le processus d’appel d’offres et de vendre certaines infrastructures de production; à des producteurs privés de faire la vente et la distribution de leur électricité à d’autres entités privées situées sur des emplacements adjacents; à un nouveau cadre de gouvernance d’être introduit, en vertu duquel

a) la Régie de l’énergie aurait comme mission la satisfaction des besoins énergétiques;

b) le ministre de l'Économie, de l'Innovation et de l'Énergie devrait proposer un plan de gestion intégré des ressources énergétiques; et c) les projets de 5 MW ou plus seraient assujettis à une procédure d’approbation par le ministre de l'Économie, de l'Innovation et de l'Énergie. Contexte L’électrification de l’économie est au cœur du Plan pour une économie verte 2030, la politique-cadre d’électrification et de lutte contre les changements climatiques du gouvernement du Québec (le « PEV 2030 »).

Le gouvernement s’appuie sur le PEV 2030 pour atteindre ses objectifs de réduction des gaz à effet de serre et pour accroître sa prospérité en misant sur les ressources naturelles abondantes du Québec.

Ce projet de société proposé se veut à la fois une transition énergétique et économique.

Le PL 69 introduit plusieurs modifications significatives s’articulant notamment autour des quatre axes suivants, qui font l’objet de cet article :

L’accélération des projets énergétiques;

La gouvernance du secteur de l’énergie;

La fixation des tarifs d’électricité et de gaz naturel;

La gestion de l’offre et la demande en énergie.

Principaux objectifs

1. Accélération des projets énergétiques

Selon le Plan d’approvisionnement 2023-2032 (le « Plan d’approvisionnement ») déposé par Hydro-Québec à la Régie de l’énergie (la « Régie »), la demande additionnelle en énergie à l’horizon de 2050, date à laquelle le gouvernement vise la carboneutralité, sera supérieure de 150 TWh à 200 TWh aux niveaux observés en 2022, soit près du double de la demande actuelle au Québec.

Cette consommation accrue est largement liée aux initiatives gouvernementales quant à l’électrification des transports et aux efforts de décarbonation du secteur industriel. Or, le Plan d’approvisionnement mentionne qu’afin d’équilibrer les bilans de puissance et d’énergie face à un déficit anticipé, Hydro-Québec devra recourir aux marchés de court terme, combiner des stratégies de réduction des besoins avec la mise en œuvre de mesures d’efficacité énergétique, maintenir l’approvisionnement de certains contrats existants à leur échéance et faire l’acquisition de nouveaux approvisionnements.

Ainsi, dans son Plan d’action 2035 — Vers un Québec prospère et décarboné (le « Plan d’action 2035 »), Hydro-Québec prévoit l’ajout de près de 60 TWh d’énergie d’ici 2035, de même que près de 9 000 MW de nouvelle puissance, provenant à la fois d’améliorations aux centrales hydroélectriques, de nouveaux projets éoliens et de mesures d’efficacité énergétique.

Par ailleurs, depuis le dépôt du Plan d’approvisionnement et la publication du Plan d’action 2035, Hydro-Québec a également lancé sa Stratégie de développement éolien : Tracer la voie vers une réussite collective dans un effort d’obtenir plus de 10 000 MW de capacité additionnelle de la filière éolienne.

La demande pour des projets de production d’énergie électrique renouvelable s’accélère. Le PL 69 représente l’une des réponses du gouvernement à cette accélération : il vise à faciliter la participation du secteur privé et à s’approprier son agilité, à accroître les occasions de collaboration avec les communautés et à diversifier les sources de production.

a) Retrait du processus d’appel d’offres

Lors de la Consultation sur l’encadrement et le développement des énergies propres au Québec menée par le ministère de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie (le « MEIE ») à l’été 2023, le MEIE estimait que le processus d’appel d’offres actuel d’Hydro-Québec nécessite la réalisation de quatorze étapes s’étalant sur plus de cent semaines.

Dans un contexte où les projets énergétiques doivent se réaliser rapidement afin de relever les défis d’approvisionnement reliés à la croissance économique et l’électrification des transports et du secteur industriel, le gouvernement vise la réduction des délais et une amélioration de l’agilité d’Hydro-Québec dans l’octroi de contrats importants.

Le système de réglementation des processus transitionne ainsi vers la réglementation des objectifs. Le PL 69 retire l’obligation de procéder par appel d’offres afin qu’Hydro-Québec puisse conclure des contrats d’approvisionnement en électricité pour les besoins excédant le bloc d’électricité patrimoniale.

Elle pourra plutôt procéder par le biais de contrats de gré à gré, conclus directement avec des partenaires. Il ne s’agit toutefois pas d’une libéralisation complète du marché : ces contrats de gré à gré seront soumis à l’approbation de la Régie dans la plupart des cas, et la Régie peut assortir l’autorisation de conditions.

Il est toutefois prévu d’emblée que cette autorisation ne sera pas requise lorsque : un distributeur d’électricité procède à l’adjudication d’un contrat d’approvisionnement en électricité de source renouvelable dans le cadre d’un appel d’offres public; une situation d’urgence est déclarée ou un contrat d’approvisionnement prévoit une durée d’au plus trois mois; le gouvernement autorise le contrat d’approvisionnement en électricité aux conditions qu’il détermine.

Actuellement, la Régie recueille, surveille, analyse et publie des informations factuelles sur l’offre et les marchés énergétiques, ce qui assure une transparence du marché énergétique.

Advenant l’adoption du PL 69, il faudra voir si cette transparence du marché sera préservée ou menacée dans les cas où un contrat d’approvisionnement devait être approuvé directement par le gouvernement : en effet, rien n’indique que les conditions de tels contrats seront aussi rendues publiques.

Le PL 69 réserve également au gouvernement le droit de déterminer certaines conditions aux contrats d’approvisionnement conclus par Hydro-Québec, ainsi que la possibilité de forcer un processus d’appel d’offres lorsque le volume d’électricité dépasse un certain seuil demeurant à déterminer.

b) Distribution privée d’électricité Le PL 69 prévoit le décloisonnement de la distribution d’électricité en permettant à un producteur privé de vendre de l’électricité renouvelable à un consommateur unique pour les besoins des installations de ce dernier, si ces installations sont situées sur un emplacement adjacent au site de production et que le gouvernement autorise, aux conditions qu’il détermine, cette distribution.

Par conséquent, il est anticipé qu’une entreprise produisant des surplus d’énergie serait dorénavant autorisée à les vendre à une autre entreprise sous réserve du respect des conditions énoncées ci-dessus.

Cette exception existait déjà pour la vente d’électricité générée à partir de biomasse forestière à un consommateur situé sur un emplacement adjacent à un site de production. Il est à noter que la notion d’emplacement adjacent n’est pas définie dans le PL 69. Ainsi, cette notion devra être déterminée à l’avenir.

De plus, les conditions selon lesquelles le gouvernement autorisera cette distribution privée d’électricité demeureront elles-mêmes à déterminer ; elles seront soumises à la discrétion du gouvernement, qui pourra agir de manière subjective.

Le PL 69 vise à atteindre, par cette modification, deux objectifs : permettre la mise en place de projets dans des régions éloignées qui ne peuvent être desservies assez rapidement par Hydro-Québec et autoriser les producteurs privés à rentabiliser leurs infrastructures énergétiques en surplus de production.

2. Gouvernance du secteur énergétique

En plus d’une diminution du nombre d’administrateurs au conseil d’administration d’Hydro-Québec, le PL 69 prévoit l’élargissement des responsabilités du MEIE au secteur de l’énergie. À cette fin, le ministre doit concilier les objectifs de transition énergétique avec ceux en matière de développement économique par le biais d’une gestion responsable et intégrée de l’énergie consommée au Québec.

Dans la même veine, la mission de la Régie sera revue de la manière suivante : la Régie doit s’assurer que les besoins en énergie du Québec soient comblés, et ce, dans une perspective de transition énergétique qui doit se réaliser au moindre coût. De surcroît, la Régie doit favoriser l’innovation et les bénéfices économiques, sociaux et environnementaux générés par le secteur de l’énergie au Québec.

Cette nouvelle mission contraste avec le cadre législatif actuel, qui prévoit que la Régie : assure la conciliation entre l’intérêt public, la protection des consommateurs et un traitement équitable du transporteur d’électricité et des distributeurs; favorise la satisfaction des besoins énergétiques selon les objectifs des politiques énergétiques du gouvernement; adopte une perspective de développement durable et d’équité, au plan individuel comme au plan collectif.

En comparaison, si la Régie doit présentement favoriser la satisfaction des besoins énergétiques, le PL 69 propose dorénavant d’en faire sa mission. Dans une perspective d’accélérer les processus devant la Régie, le PL 69 propose aussi un élargissement des procédures se déroulant devant un seul régisseur, au lieu de trois.

Le président de la Régie est également appelé à accroître la célérité et l’efficacité du processus décisionnel de la Régie en établissant des objectifs de délai pour les procédures devant elle.

3. Fixation des tarifs d’électricité et de gaz naturel

Le PL 69 prévoit un nouveau fonctionnement en ce qui a trait à la fixation des tarifs d’électricité. À la place d’une révision tarifaire aux cinq ans comme le prévoit la législation actuelle, le PL 69 propose de réduire le délai de révision tarifaire aux trois ans.

Lors de la fixation, la Régie se basera principalement sur les coûts d’approvisionnement, les frais de transport et ceux de distribution afin de déterminer le prix de l’électricité québécoise.

Hydro-Québec aura néanmoins la possibilité de demander à la Régie de revoir les tarifs d’électricité avant l’écoulement du délai de trois ans, et ce, suivant la survenance de circonstances particulières.

Également, le gouvernement obtient un pouvoir général d’indiquer ses préoccupations économiques, sociales et environnementales à la Régie dont celle-ci tiendra compte dans toutes ses décisions prises en vertu de la loi.

Une procédure de fixation des prix semblable est également proposée pour le gaz naturel, mais il est à noter que la Régie fixe les tarifs et les conditions de service de distribution de gaz naturel applicables pour une période de 12 mois.

En ce qui a trait au gaz de source renouvelable, le PL 69 prévoit réduire les coûts de raccordement de cette filiale au réseau gazier et encourager sa consommation volontaire en offrant une tarification flexible du gaz de source renouvelable.

Le Québec connaîtra dès le 1er avril 2026 un ou plusieurs tarifs ou conditions de service de distribution d’électricité applicables à la clientèle domestique, de manière à favoriser la diminution de la consommation d’électricité en période de pointe, ainsi qu’un tarif ou des conditions de service de distribution d’électricité applicables à cette clientèle qui varieront en fonction de l’intensité énergétique.

Cette proposition s’intègre dans la volonté d’accroître l’efficience énergétique du gouvernement en réalisant des économies de consommation. En 2019, le gouvernement avait adopté la Loi visant à simplifier le processus d’établissement des tarifs de distribution d’électricité afin d’indexer la hausse des tarifs à l’inflation.

Dès 2022, en réaction à une inflation plus importante que prévu, le gouvernement avait dû adopter des mesures afin d’en atténuer l’impact, dans la Loi limitant l’indexation de plusieurs tarifs gouvernementaux. C’est dans cette lignée que le PL 69 propose aussi la création du Fonds d’aide à la clientèle domestique d’Hydro-Québec, qui aura pour objet d’aider la clientèle domestique à faire face aux augmentations des tarifs d’électricité.

Connaissant la volonté gouvernementale de plafonner les augmentations de tarifs domestiques à 3 %23, il se peut que ce fonds permette à Hydro-Québec d’obtenir des hausses de tarifs, tout en limitant l’impact de ces hausses sur les consommateurs. De plus, le tarif « L » pour la clientèle de grande puissance ne sera plus dispensé de l’indexation relative à l’inflation du bloc patrimonial.

4. Gestion de l’offre et de la demande en énergie

a) Plan de gestion intégrée des ressources énergétiques

Découlant de la volonté du gouvernement de faire en sorte que le MEIE soit impliqué davantage dans l’avenir énergétique du Québec, ce ministère devra maintenant produire un Plan de gestion intégrée des ressources énergétiques (le « PGIRÉ ») visant une période de vingt-cinq ans, et ce, tous les six ans.

Le PGIRÉ sera l’occasion de faire le point sur le secteur de l’énergie au Québec, d’établir les besoins énergétiques à venir, ainsi que de formuler des orientations et des objectifs, notamment en matière d’efficacité énergétique, de développement d’infrastructures énergétiques et d’approvisionnement en énergie.

Le PGIRÉ doit d’ailleurs être établi en symbiose avec les orientations gouvernementales ayant trait au développement économique, aux changements climatiques et à la décarbonation de l’économie.

Le secteur de l’énergie est donc identifié comme névralgique dans la définition du Québec de demain. La première publication du PGIRÉ est prévue au 1er avril 2026.

b) Vente d’infrastructures par Hydro-Québec

Dans ce qui représente peut-être l’un des pans les plus marquants du PL 69, ce dernier propose d’autoriser la vente des infrastructures hydroélectriques d’Hydro-Québec dont la puissance attribuable à la force hydraulique n’est que de 100 MW ou moins.

Par le fait même, Hydro-Québec deviendrait habilitée à louer la force hydraulique et le lit du cours d’eau concernés aux fins de l’exploitation subséquente de ces infrastructures.

Cette nouvelle disposition concernerait ainsi seize centrales hydroélectriques, représentant environ 680 MW. Le cas échéant, les nouveaux acquéreurs auront l’occasion de vendre l’énergie produite à un emplacement adjacent, de conclure un accord d’achat d’électricité avec Hydro-Québec à titre de transporteur et distributeur, ou de produire de l’énergie pour leurs propres fins.

Le PL 69 ouvre aussi la porte à une plus grande collaboration entre Hydro-Québec et les Premières Nations et Inuits, ainsi qu’avec les municipalités. En effet, la société d’État pourra vendre tout autre immeuble en faveur d’une entreprise constituée en partenariat avec une communauté autochtone ou une municipalité.

Nous comprenons donc que le gouvernement souhaite qu’Hydro-Québec puisse se départir de ses plus petits actifs hydroélectriques, dont l’entretien et l’exploitation ne sont possiblement pas rentables, de manière à se concentrer sur de plus gros projets, tels que l’ajout de 10 000 MW d’énergie éolienne au mix énergétique québécois par le développement de projets éoliens à grande échelle.

c) Autorisation des projets demandant une puissance de 5 000 kW ou plus

Le PL 69 reprend également une notion introduite au projet de loi 2, la Loi visant notamment à plafonner le taux d’indexation des prix des tarifs domestiques de distribution d’Hydro-Québec et à accroître

l’encadrement de l’obligation de distribuer de l’électricité, sanctionnée le 16 février 2023. Celle-ci comprend une disposition afin d’assujettir le titulaire d’un droit exclusif de distribution d’électricité à une autorisation du MEIE pour distribuer de l’électricité à toute personne qui demande une puissance de 5 000 kW et plus et qui n’a pas conclu avec le titulaire, avant le 2 décembre 2022, une entente qui prévoit un engagement financier du demandeur.

Cette disposition transitoire implique donc directement le MEIE dans les décisions relatives à l’alimentation en électricité des projets industriels d’envergure. Ainsi, les entreprises voulant s’établir au Québec auront une étape additionnelle à observer si elles veulent bénéficier de l’énergie électrique renouvelable : elles devront s’assurer que leur projet soit approuvé par le MEIE.

Les critères d’analyse incluent la capacité technique et les incidences sur le réseau électrique, mais également les retombées économiques et les impacts environnementaux. Toutefois, avec la possibilité de revente des surplus qui s’offre dorénavant aux entreprises, certaines pourraient y voir une occasion d’autonomie énergétique, ou un recours aux solutions d’effacement du réseau, comme les systèmes de stockage, les batteries et les génératrices.

À ce sujet, nous suivrons avec grand intérêt l’adoption du règlement qui établira définitivement les modalités de l’intervention gouvernementale.

Conclusion

S’il est adopté, le PL 69 donnera le coup d’envoi à une réforme ambitieuse d’Hydro-Québec et à une modernisation en profondeur du secteur énergétique du Québec.

En mettant l’accent sur la gouvernance responsable, l’efficacité énergétique et le développement des énergies renouvelables, ce projet de loi vise en effet à assurer un avenir énergétique plus propre, plus durable et plus sûr pour la province.

La Commission de l’agriculture, des pêcheries, de l’énergie et des ressources naturelles débutera ses consultations particulières et les auditions publiques sur le PL 69 le 10 septembre 2024; les parties intéressées ont l’occasion de déposer un mémoire afin de s’exprimer sur ce projet de loi.

À propos des auteurs

Pascale Dionne, associée chez BLG possède une expertise particulière en droit des affaires, notamment dans le domaine du financement d’entreprise.

François Nolet-Lévesque, associé chez BLG possède une expertise particulière en droit des affaires, notamment dans les domaines des projets d’infrastructures, du financement d’entreprise et de la réalisation de projets d’investissement.

Claire R. Durocher conseille des clients quant aux aspects commerciaux, réglementaires et liés à la conformité de leurs projets d’aménagement, des approbations à obtenir et de leurs activités dans les secteurs de l’environnement, de l’énergie et des ressources naturelles.

Sharlie Gaudette-Richard se spécialise en droit immobilier et conseille notamment les clients pour ce qui touche les opérations d’acquisition, de vente et de financement et les projets de développement.