Reportages
Les vices cachés des PPP
Rene Lewandowski
2013-11-20 16:49:00
Vu que le débat sur les PPP soulève tellement de passions, j'ai pensé que ce reportage que j'ai publié en 2004 dans L'actualité pourrait intéresser quelques-uns d'entre vous.
Je m'étais déplacé dix jours à Londres à l'époque, pour vérifier sur le terrain comment fonctionnait le modèle britannique, que vantaient tant ceux qui voulaient lancer des PPP au Québec.
Le reportage est un peu long (près de 4000 mots!) et s'adresse à des lecteurs non-spécialistes, alors je vous laisse juger, mais permettez-moi, le temps de ce court préambule, de faire un "Lexpert" de moi-même: le reportage avait remporté quelques mois plus tard dans la catégorie Affaires un prix au prestigieux National Magazine Awards...à Toronto!
Le voici donc:
Les vices cachés des PPP
Le Royaume-Uni est un modèle pour les partisans des partenariats public-privé. Mais le rêve tourne parfois au cauchemar! Comment le Québec peut-il éviter les dérapages?
Lewandowski, René
À Isleworth, les touristes sont au paradis. Dans cette petite ville d'Angleterre, à une vingtaine de kilomètres à l'ouest de Londres, ils peuvent visiter le palais du roi Henri VIII, se balader dans les jardins d'un palace construit au 15e siècle sur les ruines d'une vieille abbaye, se remémorer les exploits d'anciennes vedettes du rugby dans un musée, casser la croûte dans l'un des restos bordant la Tamise.
Ces temps-ci, pourtant, ce sont moins les sites historiques qui piquent la curiosité qu'un établissement de santé, le West Middlesex University Hospital. Banquiers, fonctionnaires, consultants et journalistes affluent de partout dans le monde pour contempler ce mastodonte de béton et de verre. Parmi eux, la présidente du Conseil du Trésor du Québec, Monique Jérôme-Forget, qui est allée y faire un tour en septembre dernier. "Je suis en train de devenir un guide touristique!" dit, amusé, le directeur financier de l'établissement, Steve Turner, en me faisant visiter les lieux.
Entouré de maisons victoriennes, ce vaste complexe hospitalier bientôt centenaire a subi en 2002 une cure de rajeunissement qui en fait l'un des hôpitaux les plus modernes du Royaume-Uni. Grâce à la technologie numérique, les radiographies sont prêtes avant que les patients aient eu le temps de se rhabiller. Les commis de la pharmacie ont été remplacés par un bras mécanique qui, commandé par ordinateur, cueille les médicaments sur les étagères. Ce n'est toutefois ni sa modernité ni son architecture qui font de cet hôpital un lieu de pèlerinage pour gestionnaires, mais la façon dont les travaux y ont été financés.
La cure de jouvence de 150 millions de dollars du West Middlesex University Hospital a été entièrement prise en charge par un consortium privé, de l'élaboration des plans au dernier coup de pinceau en passant par le financement. Ni l'État ni l'hôpital n'ont eu à débourser un sou avant l'inauguration des nouvelles installations. L'hôpital paiera plutôt pendant 35 ans un "loyer" annuel (qui inclut les frais d'exploitation) de 20 millions de dollars, indexé au coût de la vie. Les employés d'entretien, de la cafétéria, les gardiens de sécurité, etc., changent de patron, mais pas le personnel médical. À la fin du contrat, l'hôpital reprendra ses droits sur le terrain et le bâtiment.
Ce modèle de partenariat entre le public et le privé - un PPP - a largement inspiré le gouvernement du Québec, qui s'apprête à lancer dans les prochains mois son propre programme. Le premier ministre Charest est d'ailleurs allé y voir de près lors d'un voyage en Grande-Bretagne, au printemps dernier. Car le Royaume-Uni est un peu le "berceau" des PPP.
Implantés timidement en 1992 par les conservateurs de John Major et propulsés par l'arrivée des travaillistes de Tony Blair, en 1997, les PPP sont devenus la formule privilégiée par le gouvernement pour moderniser les vieilles infrastructures du pays. Plus de 650 contrats de réfection ou de construction d'hôpitaux, d'écoles, de routes, de prisons, de lignes de métro, etc., ont été signés à ce jour, pour une valeur totale d'environ 125 milliards de dollars.
Les PPP - ou PFI, comme on dit au Royaume-Uni, pour private finance initiatives - ont le gros avantage de permettre au gouvernement de refiler au secteur privé les risques liés aux dépassements de coûts et aux retards, qui font la une des journaux là-bas comme ailleurs (pensez au métro de Laval). Selon le Trésor britannique, un PPP sur cinq dépasse son budget, contre sept sur dix lorsque l'État est le seul financier. Et près de neuf PPP sur dix sont "livrés" à temps, contre trois modèles traditionnels sur dix. "On a obtenu exactement ce qu'on avait demandé, dans les délais prévus et sans dépassement des budgets", confirme Steve Turner, du West Middlesex University Hospital (photo).
Il est vrai que le secteur privé a intérêt à remplir ses engagements. Le consortium ne reçoit ses premières redevances qu'au moment où les travaux sont achevés. Et c'est lui qui supporte les dépassements de coûts. De plus, pendant les 25, 30 ans du contrat, les redevances peuvent être réduites si les services sont insatisfaisants. Une simple ampoule non remplacée dans le délai prescrit permet à l'organisme public de réduire son paiement mensuel. C'est écrit dans le contrat!
La formule gagne aussi en popularité dans le monde en raison de considérations politiques. Lorsqu'il est le maître d'oeuvre, l'État doit emprunter. Avec un PPP, c'est le privé qui assume "l'emprunt hypothécaire", l'État ne faisant que payer un "loyer". Simple gymnastique comptable, direz-vous, mais pas sans intérêt: un gouvernement peut ainsi rajeunir ses infrastructures sans accroître la dette.
L'introduction des PPP au Royaume-Uni ne s'est cependant pas faite sans heurt. Les syndicats y voient une occasion pour le privé de s'infiltrer dans les services publics, même si ces partenariats ne touchent que les services connexes (construction, entretien, etc.). Les employés déjà affectés à ces services sont transférés à l'entreprise privée aux mêmes conditions, mais les nouveaux ne bénéficient pas de conditions ou de salaires équivalents. Ce qui fait craindre aux syndicats britanniques une dégradation des conditions de travail à long terme.
À preuve, disent-ils, le succès de la formule pour les prisons - dont convient même le National Audit Bureau, le vérificateur général britannique. Selon les syndicats, "l'efficacité" des PPP dans ce domaine est attribuable au fait que dans certains cas le privé n'a pas eu à s'embarrasser de contraintes syndicales, puisqu'il s'agit de nouvelles prisons.
Quoi qu'il en soit, le gouvernement Blair vient de s'engager, après d'intenses négociations avec Unison, le plus grand syndicat du Royaume-Uni, à ne plus autoriser de PPP qui proposeraient des réductions de salaires ou d'avantages, que les travailleurs aient été transférés à l'entreprise privée ou qu'ils se soient joints au consortium après la transaction.
Mais la grogne persiste. Récemment, le syndicat GMB (le quatrième en importance au pays, avec 700 000 membres, dont 40% de femmes) a même retiré son aide financière au Parti travailliste pour s'opposer aux "politiques de droite" de Tony Blair - son soutien à la guerre en Irak, mais aussi ses politiques de partenariats avec le privé.
"Les syndicats n'ont pas à dicter les politiques gouvernementales", dit Stephen Harris, directeur de l'International Financial Services London, regroupement de banques, d'avocats et de comptables dont l'objectif est de promouvoir l'industrie financière britannique à l'étranger. Ses confrères du privé et lui soutiennent, comme le gouvernement, que les PPP représentent un formidable instrument pour assurer de meilleurs services aux citoyens. Stephen Harris accuse les syndicats de s'y opposer pour des raisons idéologiques. Lors de la visite du premier ministre Jean Charest, au printemps, il a d'ailleurs enjoint celui-ci de mettre les syndicats de son côté avant d'enclencher son programme québécois. Stephen Harris ne fait pas mystère de son désir de voir des membres de son regroupement obtenir des contrats au Québec.
Pour répliquer aux attaques syndicales dans les médias, incessantes depuis les premiers PPP, l'homme d'affaires David Metter a créé en 2001 le PPP Forum, lobby de quelque 80 entreprises privées qui contre-attaque systématiquement, dans les médias et dans son site Web. Il faut dire qu'il y a de gros intérêts en jeu. Par exemple, Innisfree, le holding dont David Metter est PDG, a investi près de 600 millions de dollars dans des dizaines d'initiatives publiques et évalue à plus de 10 milliards les investissements des consortiums dont il fait partie, dans plus de 200 écoles et 14 hôpitaux.
"Je me fous d'où l'argent provient, du moment que c'est bon pour les enfants", dit Kenneth Williams, directeur de la Hornsey School, une école secondaire pour filles de Haringey, arrondissement plutôt pauvre de Londres. Un PPP a permis de rénover, de 2001 à 2003, son bâtiment principal et d'y ajouter un centre des arts. Les élèves, 1 300 jeunes filles dont les deux tiers viennent de milieux défavorisés, peuvent désormais y suivre des cours de musique, de théâtre, de danse, etc. Le tout a coûté 23 millions de dollars, que l'école remboursera à raison de 775 000 dollars par année pour le prochain quart de siècle.
Ces installations permettront à l'établissement d'attirer de nouveaux élèves, prédit Kenneth Williams. Il en est d'ailleurs ravi, lui qui voit des concurrents partout depuis que le gouvernement Blair a annoncé, en juillet, son plan en éducation, qui diversifiera les programmes et donnera encore plus de choix d'écoles aux parents. "Avant, je pensais comme un fonctionnaire; maintenant, je gère mon école comme une PME", dit le directeur.
Au Darent Valley Hospital, à Dartford, dans le comté de Kent, on a mis sur pied un comité mixte pour veiller à la qualité des services. Deux personnes attribuent, pour chaque service rendu, une note de 1 à 100: propreté des lieux, qualité de la bouffe, etc. L'hôpital ne paie le plein loyer que si les notes excèdent 95%. "Elles se maintiennent généralement entre 95% et 98%", dit Brian Shipley, directeur financier de l'établissement.
Mais tous ne sont pas aussi ravis.
À la Varndean School, école secondaire de Brighton, à une cinquantaine de kilomètres au sud de Londres, le directeur, Andy Schoofield, est désespéré. D'entrée de jeu, il prévient que l'alarme d'incendie peut se déclencher à tout moment, parce qu'elle n'a pas été réparée. "Ça fait des mois que ça dure, mais c'est le moindre de mes soucis", dit-il. Depuis 2002, le directeur vit un véritable calvaire avec le promoteur Jarvis, qui éprouve de graves problèmes financiers (voir l'encadré, p. 56).
Jarvis n'a pas respecté les délais des travaux de construction et de réfection, dit Andy Schoofield. On a dû fermer l'école à plusieurs reprises et retarder la rentrée en 2003: des travaux n'étaient pas terminés et il restait encore des déchets dangereux dans la cour. Quinze mois après la date prévue, il manque toujours des meubles, des ordinateurs, de l'équipement pour le théâtre, certaines salles n'ont pas l'électricité... Les sols n'ont pas été nettoyés pendant plus de 18 mois. "Sentez vous-même, ça pue!" dit Tim Glebocki, élève de 15 ans qui me fait visiter les toilettes. Le directeur a voulu imposer des pénalités à Jarvis, mais la commission scolaire, signataire des contrats pour ses écoles, a refusé.
Bien que leurs partisans prétendent le contraire, les PPP ne réduisent pas toujours la bureaucratie. "On ne sait plus à qui s'adresser lorsque survient un problème", dit Andy Schoofield. Cinq filiales de Jarvis ont des employés sur place, en plus des sous-traitants. Un jour, durant un cours de musique, un professeur n'a pu réparer la fenêtre de sa classe, raconte mon jeune guide. Le contrat stipulait que cela devait être fait par un commis à l'entretien. Or, celui-ci devait en recevoir l'ordre de Jarvis, son employeur. Ce qui aurait pu être réglé en une demi-heure a attendu deux jours!
"Potentiellement, les PPP ont des avantages, mais ils ne sont pas une panacée", dit Patricia Leahy, la directrice affectée aux PPP au National Audit Bureau. À cause, entre autres, de leur manque de flexibilité.
Parce que les contrats sont blindés, les organismes publics se retrouvent coincés avec les mêmes fournisseurs pour de longues périodes. Ainsi, la Peacehaven School, dans le comté d'East Sussex, a signé un contrat avec un consortium. Trois ans plus tard, devant l'augmentation du nombre d'élèves, elle a désiré un nouveau bâtiment. Or, son contrat stipulait que toute nouvelle construction devait être confiée au consortium... qui a exigé cinq millions de dollars! L'école a abandonné l'idée.
Dans un pénitencier, on a continué de donner des cours qui n'étaient plus requis. Et dans un hôpital, raconte Patricia Leahy, on a poursuivi la livraison de repas dans une aile fermée! Mais il y a un problème plus fondamental encore, qui à long terme risque de mettre tout le secteur public en danger.
Dans le contrat PPP tel qu'il existe au Royaume-Uni, les entreprises privées sont considérées comme des créanciers privilégiés, un peu comme la banque a la priorité lorsque le proprio est incapable de payer son emprunt hypothécaire. Ce qui veut dire qu'écoles et hôpitaux ont l'obligation de verser leurs redevances avant même de payer les enseignants, médecins, infirmières. "Ça met de la pression sur le système", dit Margie Jaffe, directrice nationale du syndicat Unison, qui s'occupe des questions relatives aux PPP.
Que feront les dirigeants d'hôpitaux, déjà aux prises avec des budgets serrés, lorsque les besoins en santé augmenteront avec le vieillissement de la population? Ils ne pourront faire des coupes ailleurs que dans les soins aux patients, s'inquiètent les syndicats.
Cela pourrait arriver, mais pas de sitôt, selon Tim Gosling, analyste de l'Institute for Public Policy Research, groupe de réflexion progressiste qui publie de nombreux rapports sur les politiques du gouvernement: ce dernier s'est engagé à augmenter puis à maintenir le budget de la santé à 8% du PIB. Mais si le gouvernement devait réduire son budget de santé, alors oui, il pourrait y avoir des problèmes, poursuit l'analyste.
N'empêche, en mars dernier, le West Middlesex University Hospital a annoncé la fermeture d'un service pour essayer de réduire son déficit de 7,5 millions de dollars. Dans un article du British Medical Journal publié en 1999, cinq professeurs ont démontré qu'on a fermé 30% plus de lits dans les hôpitaux PPP qu'ailleurs.
Pour promouvoir son programme, le gouvernement de Tony Blair utilise le slogan "Value for Money", qu'on pourrait traduire par "On en a plus pour notre argent". Rien n'est pourtant moins certain.
Les partenariats avec le privé garantissent certes à l'État un prix fixe sur une longue période, mais est-ce le meilleur prix? Il est encore trop tôt pour le dire, selon le vérificateur général. Plusieurs éléments vont cependant dans le sens contraire.
Le secteur privé paie pour ses emprunts de 2,5 à 4 points de pourcentage de plus que le gouvernement, d'après Audit Scotland, le vérificateur général de l'Écosse. Comme les intérêts à payer sont refilés au secteur public dans le prix des loyers et que les contrats s'étalent sur 25 ans ou davantage, ce sont des dizaines de milliards de dollars de plus que doivent assumer les contribuables.
La question des taux a d'ailleurs soulevé un tollé parmi les anti-PPP il y a quelques années. De nombreuses banques ont accepté de refinancer la très grande majorité des ouvrages des consortiums à la fin des travaux, une fois les gros risques passés. Mais les loyers, eux, n'ont pas été révisés à la baisse! Au Norfolk and Norwich University Hospital, par exemple, le consortium Octagon HealthCare a touché 275 millions de dollars, soit près de la moitié des coûts de construction, selon la radio de la BBC. Divers consortiums ont ainsi empoché des millions, sinon des milliards de dollars.
En 2002, le gouvernement est intervenu en publiant son "code de conduite volontaire" pour les PPP signés avant le 30 septembre 2002: il "demande" au privé de remettre à l'organisme public 30% des gains provenant du refinancement. La plupart des consortiums s'y seraient conformés, selon le vérificateur général. Et pour les contrats signés après cette date, les gains sont obligatoirement partagés à parts égales.
Le secteur privé n'avait toutefois pas dit son dernier mot. En juillet 2004, la radio de la BBC révélait l'existence, très secrète, d'un marché financier secondaire des PPP, où écoles et hôpitaux se négocient comme le blé ou les métaux précieux! Un marché lucratif, où les investisseurs désireux de se départir de leur participation obtiendraient entre deux et trois fois leur mise, selon le vérificateur général. Au Darent Valley Hospital, à Dartford, Carillon a ainsi réalisé près de 28 millions de dollars de bénéfices en vendant sa part.
Certains se constituent de cette façon d'imposants portefeuilles spécialisés en PPP d'hôpitaux et d'écoles. Par exemple, Innisfree vient d'acheter un lot de 21 écoles pour la somme de 188 millions de dollars... Même à ce prix, les nouveaux investisseurs obtiennent, avec les redevances qu'ils touchent, des rendements de 11% à 13% par année, sans risques - les contrats étant garantis par l'État -, soit de quatre à cinq fois plus qu'avec les bons du Trésor!
Mais les promoteurs ne sont pas les seuls à profiter de l'industrie des PPP. Les frais de négociations font la fortune des cabinets de comptables, d'avocats et autres consultants. Les contrats couvrant de longues périodes, il faut en effet préciser chaque détail (le nombre de vis, de poutres, de fenêtres, etc.). Certaines négociations ont duré jusqu'à trois ans! "On est en train de garnir les poches de ces entreprises", dit Margie Jaffe, du syndicat Unison. À la Hornsey School, à Haringey, les négos ont coûté plus de 2,4 millions de dollars, soit plus de 10% de la valeur du contrat!
Mais, le vérificateur général en convient, la bureaucratie a aussi des avantages: elle force les fonctionnaires à mieux définir leurs projets. Selon Stephen Harris, le directeur du regroupement International Financial Services London, la négociation de PPP impose une discipline dans la conception de projets. "Cela oblige à réfléchir à ce dont écoles et hôpitaux auront réellement besoin pour les 25 prochaines années", dit-il.
Si les négociations sont longues, au moins assurent-elles que les budgets sont ensuite respectés, soutiennent d'ailleurs les pro-PPP. "Mais c'est une illusion!" dit Allyson Pollock, professeure à la School of Public Policy (Université de Londres) et bête noire des pro-PPP.
Allyson Pollock publie depuis des années des études scientifiques sur les politiques publiques en matière de santé dans le British Medical Journal, entre autres, et des rapports de recherche pour le compte des syndicats. Lors de notre rencontre, elle venait de publier un autre rapport sur les PPP, Public Risk for Private Gain, et le téléphone n'arrêtait pas de sonner. "Il doit être en train de trembler présentement!" me dit-elle en parlant du gouvernement.
Lorsque l'État gère un chantier, explique Allyson Pollock, les coûts augmentent généralement durant la construction, à cause d'ajouts au cahier des charges. Avec un PPP, "l'inflation a lieu durant les négociations". Des négos longues et secrètes. "On ne connaît pas le prix initial, que le prix final, lorsque le projet est rendu public."
Ces longues négociations, "c'est une bataille perdue d'avance pour les fonctionnaires", dit le Dr John Lister, recherchiste spécialisé dans la politique publique en matière de santé et dans les PPP. Éditeur de Health Emergency, journal militant fondé en 1983 qui dénonce les problèmes du système de santé, il a lui aussi effectué de nombreuses enquêtes pour le compte de syndicats.
On retrouve d'un côté de la table de négociation, dit-il, des fonctionnaires souvent sans expérience, et de l'autre, des hommes d'affaires aguerris. Cela se traduit par des projets de plus en plus grands, qui coûtent de plus en plus cher. Parce que le privé a tout intérêt à faire grimper la facture. Par exemple, raconte le Dr Lister, les 21 premiers hôpitaux PPP ont coûté en moyenne 177,7 millions chacun, et les 10 suivants, 475 millions chacun. Les trois plus récents: 1,42 milliard chacun!
Conscient de cette inégalité des forces, le gouvernement a créé en 2001 Partnership UK, un partenariat entre le Trésor britannique et une douzaine d'entreprises privées ayant des intérêts dans les PPP. L'objectif: enseigner aux fonctionnaires à mieux négocier avec le privé. Un peu comme si le gouvernement du Québec s'alliait au Conseil du patronat pour aider les syndiqués à négocier leur prochaine convention collective!
Au West Middlesex, on n'a pas fait les choses à moitié. Çà et là, des murs de verre donnent sur de petits jardins où les gens peuvent se relaxer. Un immense solarium laisse passer la lumière du jour. Le hall est dessiné comme un entonnoir: grand à l'entrée pour abriter une multitude de commerces, petit à l'approche de l'espace médical. Il y a un dépanneur de la taille de deux Couche-Tard, un fleuriste, un café - dans d'autres établissements, il y a même une maroquinerie et une boutique d'ordinateurs! Pendant toute la durée du contrat, les loyers - quand ce ne sont pas les revenus - reviennent au consortium. L'immense stationnement rapporte à lui seul une fortune.
"Ce n'est plus un hôpital, c'est un hôtel!" déplore Minke Fidelman, 84 ans, qui milite depuis une trentaine d'années pour faire en sorte d'accélérer l'accès aux soins.
Plusieurs salles d'attente sont minuscules. Aux urgences, les chambres sont tellement petites que les ambulanciers doivent faire passer les patients de la civière au lit... dans le corridor! "Ce serait trop dangereux de pénétrer dans la chambre avec une civière", dit un jeune ambulancier croisé à l'extérieur du bâtiment.
Il n'y a plus de soins orthopédiques ni de chirurgie vasculaire, deux activités transférées dans des hôpitaux avoisinants faute d'espace, dit Jean Doherty, 57 ans, l'amie qui accompagne Minke Fidelman. Et les listes d'attente n'ont jamais été aussi encombrées, soutient celle-ci. Récemment, raconte Minke Fidelman, un homme a attendu 18 mois avant d'obtenir un rendez-vous, pour se faire dire d'aller voir un spécialiste dans un autre établissement. "C'est dégoûtant", dit-elle. Jean Doherty est nostalgique: "Avant, on avait un vieil hôpital, mais au moins les soins étaient bons."
UN CONSORTIUM PRIVÉ
On crée généralement une nouvelle société pour chaque PPP: un SPV, pour special purpose vehicle. Il est constitué d'un constructeur, d'un exploitant (souvent une filiale du constructeur) et d'un ou plusieurs financiers (généralement des banques). Les opérations comptent deux volets: l'un de construction, l'autre d'exploitation.
IMMENSE STATIONNEMENT
Le consortium qui a construit le stationnement du Royal Victoria Hospital de Belfast a bénéficié d'une subvention de 5,5 millions de dollars pour les quatre premières années d'activités. Pour une construction qui en a coûté 5 millions! Profits nets que continuera de percevoir l'exploitant: 1,25 million de dollars par année. Pendant 20 ans.
L'EFFET JARVIS
Qu'arrive-t-il quand un important acteur du privé se retrouve dans la tourmente financière? Les écoles écopent...
Depuis le début de 2004, les actions du géant de la construction et de l'ingénierie britannique Jarvis ont perdu plus de 90% de leur valeur, à un point tel que la société était menacée de faillite en juillet. La raison de cette débâcle: une dette colossale, accumulée après avoir soumissionné - souvent au rabais pour obtenir les contrats, disent les analystes financiers - à nombre de projets PPP.
Les problèmes financiers de Jarvis causent des maux de tête aux fonctionnaires, qui comptaient sur elle pour construire, rénover et exploiter des dizaines d'écoles. On signale de nombreux cas de retards de construction - parce que des sous-traitants n'auraient pas été payés, selon la BBC. Résultat: des reports de rentrée des classes et des services rendus de piètre qualité.
À Haringey, arrondissement de Londres, plus d'un an après la fin des travaux, des déchets dangereux sont toujours dans la cour d'une école, mettant la sécurité des enfants en danger. Et en Écosse, il a fallu plus d'un mois pour réparer le toit d'une école endommagé à la suite d'une tempête.
Pour réduire sa dette, Jarvis a récemment vendu sa participation dans de nombreuses écoles à d'autres constructeurs. Mais que se passerait-il si la société devait déposer son bilan? En principe, les contrats prévoient que les autres membres du consortium - particulièrement les banques - doivent prendre le relais, explique Tim Gosling, analyste à l'Institute for Public Policy Research. C'est d'ailleurs ce qui s'est passé récemment lorsque le constructeur néerlandais Ballast, en difficulté financière, s'est retiré de la construction de six écoles. Le consortium a trouvé un nouveau constructeur, et tout est rentré dans l'ordre, après plusieurs mois d'attente et d'incertitude.
Dans l'arrondissement de Tower Hamlets, à Londres, cela ne s'est pas déroulé aussi bien. Après que Ballast se fut retiré de la construction de 27 écoles, les autres membres du consortium ont également quitté le navire, laissant pendant plus d'un an plusieurs établissements à l'abandon et sans aucun service d'entretien. Le conseil municipal a donc dû trouver un nouveau constructeur, pour des coûts plus importants que ne le prévoyait le PPP. Ce qui fait dire au syndicat Unison que, contrairement à ce que l'on prétend, "les PPP ne procurent aucune certitude quant au transfert de risques du privé au public".
Le reportage est un peu long (près de 4000 mots!) et s'adresse à des lecteurs non-spécialistes, alors je vous laisse juger, mais permettez-moi, le temps de ce court préambule, de faire un "Lexpert" de moi-même: le reportage avait remporté quelques mois plus tard dans la catégorie Affaires un prix au prestigieux National Magazine Awards...à Toronto!
Le voici donc:
Les vices cachés des PPP
Le Royaume-Uni est un modèle pour les partisans des partenariats public-privé. Mais le rêve tourne parfois au cauchemar! Comment le Québec peut-il éviter les dérapages?
Lewandowski, René
À Isleworth, les touristes sont au paradis. Dans cette petite ville d'Angleterre, à une vingtaine de kilomètres à l'ouest de Londres, ils peuvent visiter le palais du roi Henri VIII, se balader dans les jardins d'un palace construit au 15e siècle sur les ruines d'une vieille abbaye, se remémorer les exploits d'anciennes vedettes du rugby dans un musée, casser la croûte dans l'un des restos bordant la Tamise.
Ces temps-ci, pourtant, ce sont moins les sites historiques qui piquent la curiosité qu'un établissement de santé, le West Middlesex University Hospital. Banquiers, fonctionnaires, consultants et journalistes affluent de partout dans le monde pour contempler ce mastodonte de béton et de verre. Parmi eux, la présidente du Conseil du Trésor du Québec, Monique Jérôme-Forget, qui est allée y faire un tour en septembre dernier. "Je suis en train de devenir un guide touristique!" dit, amusé, le directeur financier de l'établissement, Steve Turner, en me faisant visiter les lieux.
Entouré de maisons victoriennes, ce vaste complexe hospitalier bientôt centenaire a subi en 2002 une cure de rajeunissement qui en fait l'un des hôpitaux les plus modernes du Royaume-Uni. Grâce à la technologie numérique, les radiographies sont prêtes avant que les patients aient eu le temps de se rhabiller. Les commis de la pharmacie ont été remplacés par un bras mécanique qui, commandé par ordinateur, cueille les médicaments sur les étagères. Ce n'est toutefois ni sa modernité ni son architecture qui font de cet hôpital un lieu de pèlerinage pour gestionnaires, mais la façon dont les travaux y ont été financés.
La cure de jouvence de 150 millions de dollars du West Middlesex University Hospital a été entièrement prise en charge par un consortium privé, de l'élaboration des plans au dernier coup de pinceau en passant par le financement. Ni l'État ni l'hôpital n'ont eu à débourser un sou avant l'inauguration des nouvelles installations. L'hôpital paiera plutôt pendant 35 ans un "loyer" annuel (qui inclut les frais d'exploitation) de 20 millions de dollars, indexé au coût de la vie. Les employés d'entretien, de la cafétéria, les gardiens de sécurité, etc., changent de patron, mais pas le personnel médical. À la fin du contrat, l'hôpital reprendra ses droits sur le terrain et le bâtiment.
Ce modèle de partenariat entre le public et le privé - un PPP - a largement inspiré le gouvernement du Québec, qui s'apprête à lancer dans les prochains mois son propre programme. Le premier ministre Charest est d'ailleurs allé y voir de près lors d'un voyage en Grande-Bretagne, au printemps dernier. Car le Royaume-Uni est un peu le "berceau" des PPP.
Implantés timidement en 1992 par les conservateurs de John Major et propulsés par l'arrivée des travaillistes de Tony Blair, en 1997, les PPP sont devenus la formule privilégiée par le gouvernement pour moderniser les vieilles infrastructures du pays. Plus de 650 contrats de réfection ou de construction d'hôpitaux, d'écoles, de routes, de prisons, de lignes de métro, etc., ont été signés à ce jour, pour une valeur totale d'environ 125 milliards de dollars.
Les PPP - ou PFI, comme on dit au Royaume-Uni, pour private finance initiatives - ont le gros avantage de permettre au gouvernement de refiler au secteur privé les risques liés aux dépassements de coûts et aux retards, qui font la une des journaux là-bas comme ailleurs (pensez au métro de Laval). Selon le Trésor britannique, un PPP sur cinq dépasse son budget, contre sept sur dix lorsque l'État est le seul financier. Et près de neuf PPP sur dix sont "livrés" à temps, contre trois modèles traditionnels sur dix. "On a obtenu exactement ce qu'on avait demandé, dans les délais prévus et sans dépassement des budgets", confirme Steve Turner, du West Middlesex University Hospital (photo).
Il est vrai que le secteur privé a intérêt à remplir ses engagements. Le consortium ne reçoit ses premières redevances qu'au moment où les travaux sont achevés. Et c'est lui qui supporte les dépassements de coûts. De plus, pendant les 25, 30 ans du contrat, les redevances peuvent être réduites si les services sont insatisfaisants. Une simple ampoule non remplacée dans le délai prescrit permet à l'organisme public de réduire son paiement mensuel. C'est écrit dans le contrat!
La formule gagne aussi en popularité dans le monde en raison de considérations politiques. Lorsqu'il est le maître d'oeuvre, l'État doit emprunter. Avec un PPP, c'est le privé qui assume "l'emprunt hypothécaire", l'État ne faisant que payer un "loyer". Simple gymnastique comptable, direz-vous, mais pas sans intérêt: un gouvernement peut ainsi rajeunir ses infrastructures sans accroître la dette.
L'introduction des PPP au Royaume-Uni ne s'est cependant pas faite sans heurt. Les syndicats y voient une occasion pour le privé de s'infiltrer dans les services publics, même si ces partenariats ne touchent que les services connexes (construction, entretien, etc.). Les employés déjà affectés à ces services sont transférés à l'entreprise privée aux mêmes conditions, mais les nouveaux ne bénéficient pas de conditions ou de salaires équivalents. Ce qui fait craindre aux syndicats britanniques une dégradation des conditions de travail à long terme.
À preuve, disent-ils, le succès de la formule pour les prisons - dont convient même le National Audit Bureau, le vérificateur général britannique. Selon les syndicats, "l'efficacité" des PPP dans ce domaine est attribuable au fait que dans certains cas le privé n'a pas eu à s'embarrasser de contraintes syndicales, puisqu'il s'agit de nouvelles prisons.
Quoi qu'il en soit, le gouvernement Blair vient de s'engager, après d'intenses négociations avec Unison, le plus grand syndicat du Royaume-Uni, à ne plus autoriser de PPP qui proposeraient des réductions de salaires ou d'avantages, que les travailleurs aient été transférés à l'entreprise privée ou qu'ils se soient joints au consortium après la transaction.
Mais la grogne persiste. Récemment, le syndicat GMB (le quatrième en importance au pays, avec 700 000 membres, dont 40% de femmes) a même retiré son aide financière au Parti travailliste pour s'opposer aux "politiques de droite" de Tony Blair - son soutien à la guerre en Irak, mais aussi ses politiques de partenariats avec le privé.
"Les syndicats n'ont pas à dicter les politiques gouvernementales", dit Stephen Harris, directeur de l'International Financial Services London, regroupement de banques, d'avocats et de comptables dont l'objectif est de promouvoir l'industrie financière britannique à l'étranger. Ses confrères du privé et lui soutiennent, comme le gouvernement, que les PPP représentent un formidable instrument pour assurer de meilleurs services aux citoyens. Stephen Harris accuse les syndicats de s'y opposer pour des raisons idéologiques. Lors de la visite du premier ministre Jean Charest, au printemps, il a d'ailleurs enjoint celui-ci de mettre les syndicats de son côté avant d'enclencher son programme québécois. Stephen Harris ne fait pas mystère de son désir de voir des membres de son regroupement obtenir des contrats au Québec.
Pour répliquer aux attaques syndicales dans les médias, incessantes depuis les premiers PPP, l'homme d'affaires David Metter a créé en 2001 le PPP Forum, lobby de quelque 80 entreprises privées qui contre-attaque systématiquement, dans les médias et dans son site Web. Il faut dire qu'il y a de gros intérêts en jeu. Par exemple, Innisfree, le holding dont David Metter est PDG, a investi près de 600 millions de dollars dans des dizaines d'initiatives publiques et évalue à plus de 10 milliards les investissements des consortiums dont il fait partie, dans plus de 200 écoles et 14 hôpitaux.
"Je me fous d'où l'argent provient, du moment que c'est bon pour les enfants", dit Kenneth Williams, directeur de la Hornsey School, une école secondaire pour filles de Haringey, arrondissement plutôt pauvre de Londres. Un PPP a permis de rénover, de 2001 à 2003, son bâtiment principal et d'y ajouter un centre des arts. Les élèves, 1 300 jeunes filles dont les deux tiers viennent de milieux défavorisés, peuvent désormais y suivre des cours de musique, de théâtre, de danse, etc. Le tout a coûté 23 millions de dollars, que l'école remboursera à raison de 775 000 dollars par année pour le prochain quart de siècle.
Ces installations permettront à l'établissement d'attirer de nouveaux élèves, prédit Kenneth Williams. Il en est d'ailleurs ravi, lui qui voit des concurrents partout depuis que le gouvernement Blair a annoncé, en juillet, son plan en éducation, qui diversifiera les programmes et donnera encore plus de choix d'écoles aux parents. "Avant, je pensais comme un fonctionnaire; maintenant, je gère mon école comme une PME", dit le directeur.
Au Darent Valley Hospital, à Dartford, dans le comté de Kent, on a mis sur pied un comité mixte pour veiller à la qualité des services. Deux personnes attribuent, pour chaque service rendu, une note de 1 à 100: propreté des lieux, qualité de la bouffe, etc. L'hôpital ne paie le plein loyer que si les notes excèdent 95%. "Elles se maintiennent généralement entre 95% et 98%", dit Brian Shipley, directeur financier de l'établissement.
Mais tous ne sont pas aussi ravis.
À la Varndean School, école secondaire de Brighton, à une cinquantaine de kilomètres au sud de Londres, le directeur, Andy Schoofield, est désespéré. D'entrée de jeu, il prévient que l'alarme d'incendie peut se déclencher à tout moment, parce qu'elle n'a pas été réparée. "Ça fait des mois que ça dure, mais c'est le moindre de mes soucis", dit-il. Depuis 2002, le directeur vit un véritable calvaire avec le promoteur Jarvis, qui éprouve de graves problèmes financiers (voir l'encadré, p. 56).
Jarvis n'a pas respecté les délais des travaux de construction et de réfection, dit Andy Schoofield. On a dû fermer l'école à plusieurs reprises et retarder la rentrée en 2003: des travaux n'étaient pas terminés et il restait encore des déchets dangereux dans la cour. Quinze mois après la date prévue, il manque toujours des meubles, des ordinateurs, de l'équipement pour le théâtre, certaines salles n'ont pas l'électricité... Les sols n'ont pas été nettoyés pendant plus de 18 mois. "Sentez vous-même, ça pue!" dit Tim Glebocki, élève de 15 ans qui me fait visiter les toilettes. Le directeur a voulu imposer des pénalités à Jarvis, mais la commission scolaire, signataire des contrats pour ses écoles, a refusé.
Bien que leurs partisans prétendent le contraire, les PPP ne réduisent pas toujours la bureaucratie. "On ne sait plus à qui s'adresser lorsque survient un problème", dit Andy Schoofield. Cinq filiales de Jarvis ont des employés sur place, en plus des sous-traitants. Un jour, durant un cours de musique, un professeur n'a pu réparer la fenêtre de sa classe, raconte mon jeune guide. Le contrat stipulait que cela devait être fait par un commis à l'entretien. Or, celui-ci devait en recevoir l'ordre de Jarvis, son employeur. Ce qui aurait pu être réglé en une demi-heure a attendu deux jours!
"Potentiellement, les PPP ont des avantages, mais ils ne sont pas une panacée", dit Patricia Leahy, la directrice affectée aux PPP au National Audit Bureau. À cause, entre autres, de leur manque de flexibilité.
Parce que les contrats sont blindés, les organismes publics se retrouvent coincés avec les mêmes fournisseurs pour de longues périodes. Ainsi, la Peacehaven School, dans le comté d'East Sussex, a signé un contrat avec un consortium. Trois ans plus tard, devant l'augmentation du nombre d'élèves, elle a désiré un nouveau bâtiment. Or, son contrat stipulait que toute nouvelle construction devait être confiée au consortium... qui a exigé cinq millions de dollars! L'école a abandonné l'idée.
Dans un pénitencier, on a continué de donner des cours qui n'étaient plus requis. Et dans un hôpital, raconte Patricia Leahy, on a poursuivi la livraison de repas dans une aile fermée! Mais il y a un problème plus fondamental encore, qui à long terme risque de mettre tout le secteur public en danger.
Dans le contrat PPP tel qu'il existe au Royaume-Uni, les entreprises privées sont considérées comme des créanciers privilégiés, un peu comme la banque a la priorité lorsque le proprio est incapable de payer son emprunt hypothécaire. Ce qui veut dire qu'écoles et hôpitaux ont l'obligation de verser leurs redevances avant même de payer les enseignants, médecins, infirmières. "Ça met de la pression sur le système", dit Margie Jaffe, directrice nationale du syndicat Unison, qui s'occupe des questions relatives aux PPP.
Que feront les dirigeants d'hôpitaux, déjà aux prises avec des budgets serrés, lorsque les besoins en santé augmenteront avec le vieillissement de la population? Ils ne pourront faire des coupes ailleurs que dans les soins aux patients, s'inquiètent les syndicats.
Cela pourrait arriver, mais pas de sitôt, selon Tim Gosling, analyste de l'Institute for Public Policy Research, groupe de réflexion progressiste qui publie de nombreux rapports sur les politiques du gouvernement: ce dernier s'est engagé à augmenter puis à maintenir le budget de la santé à 8% du PIB. Mais si le gouvernement devait réduire son budget de santé, alors oui, il pourrait y avoir des problèmes, poursuit l'analyste.
N'empêche, en mars dernier, le West Middlesex University Hospital a annoncé la fermeture d'un service pour essayer de réduire son déficit de 7,5 millions de dollars. Dans un article du British Medical Journal publié en 1999, cinq professeurs ont démontré qu'on a fermé 30% plus de lits dans les hôpitaux PPP qu'ailleurs.
Pour promouvoir son programme, le gouvernement de Tony Blair utilise le slogan "Value for Money", qu'on pourrait traduire par "On en a plus pour notre argent". Rien n'est pourtant moins certain.
Les partenariats avec le privé garantissent certes à l'État un prix fixe sur une longue période, mais est-ce le meilleur prix? Il est encore trop tôt pour le dire, selon le vérificateur général. Plusieurs éléments vont cependant dans le sens contraire.
Le secteur privé paie pour ses emprunts de 2,5 à 4 points de pourcentage de plus que le gouvernement, d'après Audit Scotland, le vérificateur général de l'Écosse. Comme les intérêts à payer sont refilés au secteur public dans le prix des loyers et que les contrats s'étalent sur 25 ans ou davantage, ce sont des dizaines de milliards de dollars de plus que doivent assumer les contribuables.
La question des taux a d'ailleurs soulevé un tollé parmi les anti-PPP il y a quelques années. De nombreuses banques ont accepté de refinancer la très grande majorité des ouvrages des consortiums à la fin des travaux, une fois les gros risques passés. Mais les loyers, eux, n'ont pas été révisés à la baisse! Au Norfolk and Norwich University Hospital, par exemple, le consortium Octagon HealthCare a touché 275 millions de dollars, soit près de la moitié des coûts de construction, selon la radio de la BBC. Divers consortiums ont ainsi empoché des millions, sinon des milliards de dollars.
En 2002, le gouvernement est intervenu en publiant son "code de conduite volontaire" pour les PPP signés avant le 30 septembre 2002: il "demande" au privé de remettre à l'organisme public 30% des gains provenant du refinancement. La plupart des consortiums s'y seraient conformés, selon le vérificateur général. Et pour les contrats signés après cette date, les gains sont obligatoirement partagés à parts égales.
Le secteur privé n'avait toutefois pas dit son dernier mot. En juillet 2004, la radio de la BBC révélait l'existence, très secrète, d'un marché financier secondaire des PPP, où écoles et hôpitaux se négocient comme le blé ou les métaux précieux! Un marché lucratif, où les investisseurs désireux de se départir de leur participation obtiendraient entre deux et trois fois leur mise, selon le vérificateur général. Au Darent Valley Hospital, à Dartford, Carillon a ainsi réalisé près de 28 millions de dollars de bénéfices en vendant sa part.
Certains se constituent de cette façon d'imposants portefeuilles spécialisés en PPP d'hôpitaux et d'écoles. Par exemple, Innisfree vient d'acheter un lot de 21 écoles pour la somme de 188 millions de dollars... Même à ce prix, les nouveaux investisseurs obtiennent, avec les redevances qu'ils touchent, des rendements de 11% à 13% par année, sans risques - les contrats étant garantis par l'État -, soit de quatre à cinq fois plus qu'avec les bons du Trésor!
Mais les promoteurs ne sont pas les seuls à profiter de l'industrie des PPP. Les frais de négociations font la fortune des cabinets de comptables, d'avocats et autres consultants. Les contrats couvrant de longues périodes, il faut en effet préciser chaque détail (le nombre de vis, de poutres, de fenêtres, etc.). Certaines négociations ont duré jusqu'à trois ans! "On est en train de garnir les poches de ces entreprises", dit Margie Jaffe, du syndicat Unison. À la Hornsey School, à Haringey, les négos ont coûté plus de 2,4 millions de dollars, soit plus de 10% de la valeur du contrat!
Mais, le vérificateur général en convient, la bureaucratie a aussi des avantages: elle force les fonctionnaires à mieux définir leurs projets. Selon Stephen Harris, le directeur du regroupement International Financial Services London, la négociation de PPP impose une discipline dans la conception de projets. "Cela oblige à réfléchir à ce dont écoles et hôpitaux auront réellement besoin pour les 25 prochaines années", dit-il.
Si les négociations sont longues, au moins assurent-elles que les budgets sont ensuite respectés, soutiennent d'ailleurs les pro-PPP. "Mais c'est une illusion!" dit Allyson Pollock, professeure à la School of Public Policy (Université de Londres) et bête noire des pro-PPP.
Allyson Pollock publie depuis des années des études scientifiques sur les politiques publiques en matière de santé dans le British Medical Journal, entre autres, et des rapports de recherche pour le compte des syndicats. Lors de notre rencontre, elle venait de publier un autre rapport sur les PPP, Public Risk for Private Gain, et le téléphone n'arrêtait pas de sonner. "Il doit être en train de trembler présentement!" me dit-elle en parlant du gouvernement.
Lorsque l'État gère un chantier, explique Allyson Pollock, les coûts augmentent généralement durant la construction, à cause d'ajouts au cahier des charges. Avec un PPP, "l'inflation a lieu durant les négociations". Des négos longues et secrètes. "On ne connaît pas le prix initial, que le prix final, lorsque le projet est rendu public."
Ces longues négociations, "c'est une bataille perdue d'avance pour les fonctionnaires", dit le Dr John Lister, recherchiste spécialisé dans la politique publique en matière de santé et dans les PPP. Éditeur de Health Emergency, journal militant fondé en 1983 qui dénonce les problèmes du système de santé, il a lui aussi effectué de nombreuses enquêtes pour le compte de syndicats.
On retrouve d'un côté de la table de négociation, dit-il, des fonctionnaires souvent sans expérience, et de l'autre, des hommes d'affaires aguerris. Cela se traduit par des projets de plus en plus grands, qui coûtent de plus en plus cher. Parce que le privé a tout intérêt à faire grimper la facture. Par exemple, raconte le Dr Lister, les 21 premiers hôpitaux PPP ont coûté en moyenne 177,7 millions chacun, et les 10 suivants, 475 millions chacun. Les trois plus récents: 1,42 milliard chacun!
Conscient de cette inégalité des forces, le gouvernement a créé en 2001 Partnership UK, un partenariat entre le Trésor britannique et une douzaine d'entreprises privées ayant des intérêts dans les PPP. L'objectif: enseigner aux fonctionnaires à mieux négocier avec le privé. Un peu comme si le gouvernement du Québec s'alliait au Conseil du patronat pour aider les syndiqués à négocier leur prochaine convention collective!
Au West Middlesex, on n'a pas fait les choses à moitié. Çà et là, des murs de verre donnent sur de petits jardins où les gens peuvent se relaxer. Un immense solarium laisse passer la lumière du jour. Le hall est dessiné comme un entonnoir: grand à l'entrée pour abriter une multitude de commerces, petit à l'approche de l'espace médical. Il y a un dépanneur de la taille de deux Couche-Tard, un fleuriste, un café - dans d'autres établissements, il y a même une maroquinerie et une boutique d'ordinateurs! Pendant toute la durée du contrat, les loyers - quand ce ne sont pas les revenus - reviennent au consortium. L'immense stationnement rapporte à lui seul une fortune.
"Ce n'est plus un hôpital, c'est un hôtel!" déplore Minke Fidelman, 84 ans, qui milite depuis une trentaine d'années pour faire en sorte d'accélérer l'accès aux soins.
Plusieurs salles d'attente sont minuscules. Aux urgences, les chambres sont tellement petites que les ambulanciers doivent faire passer les patients de la civière au lit... dans le corridor! "Ce serait trop dangereux de pénétrer dans la chambre avec une civière", dit un jeune ambulancier croisé à l'extérieur du bâtiment.
Il n'y a plus de soins orthopédiques ni de chirurgie vasculaire, deux activités transférées dans des hôpitaux avoisinants faute d'espace, dit Jean Doherty, 57 ans, l'amie qui accompagne Minke Fidelman. Et les listes d'attente n'ont jamais été aussi encombrées, soutient celle-ci. Récemment, raconte Minke Fidelman, un homme a attendu 18 mois avant d'obtenir un rendez-vous, pour se faire dire d'aller voir un spécialiste dans un autre établissement. "C'est dégoûtant", dit-elle. Jean Doherty est nostalgique: "Avant, on avait un vieil hôpital, mais au moins les soins étaient bons."
UN CONSORTIUM PRIVÉ
On crée généralement une nouvelle société pour chaque PPP: un SPV, pour special purpose vehicle. Il est constitué d'un constructeur, d'un exploitant (souvent une filiale du constructeur) et d'un ou plusieurs financiers (généralement des banques). Les opérations comptent deux volets: l'un de construction, l'autre d'exploitation.
IMMENSE STATIONNEMENT
Le consortium qui a construit le stationnement du Royal Victoria Hospital de Belfast a bénéficié d'une subvention de 5,5 millions de dollars pour les quatre premières années d'activités. Pour une construction qui en a coûté 5 millions! Profits nets que continuera de percevoir l'exploitant: 1,25 million de dollars par année. Pendant 20 ans.
L'EFFET JARVIS
Qu'arrive-t-il quand un important acteur du privé se retrouve dans la tourmente financière? Les écoles écopent...
Depuis le début de 2004, les actions du géant de la construction et de l'ingénierie britannique Jarvis ont perdu plus de 90% de leur valeur, à un point tel que la société était menacée de faillite en juillet. La raison de cette débâcle: une dette colossale, accumulée après avoir soumissionné - souvent au rabais pour obtenir les contrats, disent les analystes financiers - à nombre de projets PPP.
Les problèmes financiers de Jarvis causent des maux de tête aux fonctionnaires, qui comptaient sur elle pour construire, rénover et exploiter des dizaines d'écoles. On signale de nombreux cas de retards de construction - parce que des sous-traitants n'auraient pas été payés, selon la BBC. Résultat: des reports de rentrée des classes et des services rendus de piètre qualité.
À Haringey, arrondissement de Londres, plus d'un an après la fin des travaux, des déchets dangereux sont toujours dans la cour d'une école, mettant la sécurité des enfants en danger. Et en Écosse, il a fallu plus d'un mois pour réparer le toit d'une école endommagé à la suite d'une tempête.
Pour réduire sa dette, Jarvis a récemment vendu sa participation dans de nombreuses écoles à d'autres constructeurs. Mais que se passerait-il si la société devait déposer son bilan? En principe, les contrats prévoient que les autres membres du consortium - particulièrement les banques - doivent prendre le relais, explique Tim Gosling, analyste à l'Institute for Public Policy Research. C'est d'ailleurs ce qui s'est passé récemment lorsque le constructeur néerlandais Ballast, en difficulté financière, s'est retiré de la construction de six écoles. Le consortium a trouvé un nouveau constructeur, et tout est rentré dans l'ordre, après plusieurs mois d'attente et d'incertitude.
Dans l'arrondissement de Tower Hamlets, à Londres, cela ne s'est pas déroulé aussi bien. Après que Ballast se fut retiré de la construction de 27 écoles, les autres membres du consortium ont également quitté le navire, laissant pendant plus d'un an plusieurs établissements à l'abandon et sans aucun service d'entretien. Le conseil municipal a donc dû trouver un nouveau constructeur, pour des coûts plus importants que ne le prévoyait le PPP. Ce qui fait dire au syndicat Unison que, contrairement à ce que l'on prétend, "les PPP ne procurent aucune certitude quant au transfert de risques du privé au public".
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