Jusqu’où Québec peut-il guider la Régie de l’énergie?

Le pouvoir de Québec d’exprimer des « préoccupations » à la Régie de l’énergie vient d’être mis à l’épreuve devant la Cour supérieure…

En indiquant à la Régie un tarif plancher pour les mineurs de cryptomonnaie et une méthode de calcul pour le tarif des centres de données, Québec lui a dicté le résultat ou les moyens d’y parvenir au lieu de formuler de simples préoccupations, a statué la Cour supérieure en annulant deux décrets adoptés en janvier dernier.

La juge Elif Oral s’est prononcée, dans un même jugement rendu le 26 octobre, sur deux pourvois en contrôle judiciaire visant le procureur général du Québec et Hydro-Québec.

Dans le premier dossier, les demanderesses Hive (9376-9974 Québec inc.) et Backbone Hosting Solutions, connue sous le nom de Keel et auparavant sous celui de Bitfarms, étaient représentées par Mes Jean-François Trudelle et Sébastien Richemont, de Fasken. Le même cabinet agissait dans le second dossier pour la demanderesse Énergie Flumen, par l’entremise de Mes Marie-Pierre Boudreau et Frédéric Legendre.

Enfin, l’Association québécoise des consommateurs industriels d’électricité, représentée par Me Sylvain Lanoix, de Dunton Rainville, intervenait au soutien des demanderesses, notamment pour faire valoir que le décret sur les centres de données empiétait tout autant que l’autre sur la compétence de la Régie.

Un plancher et une méthode

Les deux décrets ont été adoptés le 28 janvier dernier en vertu de l’article 109.1 de la Loi sur la Régie de l’énergie (LRÉ), rappelle la juge. Cette disposition permet au gouvernement d’indiquer à la Régie ses préoccupations économiques, sociales et environnementales, « dont elle doit tenir compte dans toute décision qu’elle rend en vertu de la loi ». En vigueur depuis juin 2025, elle étend à toutes les décisions de la Régie un pouvoir que la loi ne prévoyait auparavant que dans certaines matières, dont la fixation des tarifs, note la magistrate.

Le premier décret prévoyait qu’il « y aurait lieu » que le tarif applicable au minage de cryptomonnaie (tarif CB) soit au moins équivalent à celui qui s’applique à la consommation non autorisée de ces clients. En réponse à une question de la juge, les parties ont confirmé que ce seuil correspond au tarif dissuasif fixé par la Régie à 15 ¢/kWh en 2019, qui avoisine aujourd’hui 18 ¢/kWh après indexation.

Le second décret indiquait que le nouveau tarif des centres de données devrait refléter le coût des nouveaux approvisionnements d’Hydro-Québec plutôt que leur coût moyen. Comme l’annonçait le préambule des décrets, la société d’État a déposé sa demande visant à fixer ces deux tarifs le lendemain de leur publication dans la Gazette officielle, rapporte la juge.

Les entreprises, dont les activités touchent le minage de cryptomonnaie et les centres de données, ont soutenu que ces textes étaient des « directives déguisées » qui empiétaient sur la compétence exclusive de la Régie en matière de tarifs.

Plus que de simples suggestions

Le procureur général et Hydro-Québec ont plaidé que les décrets n’étaient que des recommandations, des suggestions ou des hypothèses de travail, sans force contraignante pour la Régie, de sorte qu’ils ne pouvaient empiéter sur sa compétence. Hydro-Québec a notamment fait valoir que la formule « il y aurait lieu » leur conférait un caractère facultatif.

La juge Oral n’a pas retenu cette interprétation. Elle fait observer que l’article 109.1 prévoit que la Régie « doit » tenir compte des préoccupations du gouvernement, ce qui constitue une obligation absolue au sens de la Loi d’interprétation, et que la formule « il y aurait lieu » ne permet pas d’y faire échec. Il ne suffit pas aux avocats de l’État d’affirmer que les décrets sont non contraignants pour les soustraire au contrôle du tribunal, ajoute la magistrate, qui note au passage que le procureur général avait soutenu l’inverse devant la Régie en 2014.

Quelle est alors la portée d’un tel décret? La juge Oral précise qu’il ne lie pas la Régie, contrairement à une directive gouvernementale, mais que celle-ci doit en tenir compte dans le sens indiqué par le gouvernement, sans aller à son encontre. La LRÉ continue toutefois d’encadrer à la fois les moyens dont dispose la Régie et le résultat de sa décision, explique-t-elle.

Si un décret demandait de maximiser les revenus d’Hydro-Québec, illustre la juge, la Régie ne pourrait pas chercher à les minimiser, mais la loi déterminerait de quelle manière et jusqu’où pousser cette maximisation.

La juge Oral conclut ensuite que les deux décrets dénaturent le sens ordinaire du mot « préoccupation ». Une préoccupation est un souci de haut niveau, qui peut influencer la décision de la Régie sans en imposer le résultat, indique-t-elle.

La juge s’appuie notamment sur les propos tenus en mai 2025, lors de l’étude du projet de loi 69, par la ministre de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie de l’époque, Christine Fréchette : « Je rappelle qu’un décret de préoccupation ça vient teinter l’analyse qui sera faite, mais ça ne vient pas dicter ce qui doit être fait par la régie. »

Or, le décret visant les cryptomineurs fixe d’avance le seuil minimal du tarif que la Régie doit justement établir, observe la juge, pour qui il défie la logique de présenter cette valeur comme un simple élément de réflexion. « Le résultat lui est dicté à l’avance, avant même que l’Instance devant la Régie visant à fixer le Tarif CB n’ait été introduite », insiste-t-elle.

La juge adresse le même reproche au décret sur les centres de données. En imposant le coût des nouveaux approvisionnements plutôt que le coût moyen, ce décret arrête à l’avance, à la place de la Régie, la variable déterminante de la méthode de calcul, ce qui ampute sa discrétion et l’empêche de décider librement du poids à accorder à cette indication, considère la magistrate.

Le tribunal relève que les tarifs d’électricité ont toujours été fixés selon le coût moyen des approvisionnements. Si certaines catégories de clients paient plus cher au-delà d’un seuil de consommation, aucune ne s’est jamais vu appliquer le coût des nouveaux approvisionnements dès le premier kilowattheure, ce que les parties ne contestent pas, précise la juge.

La juge Oral y voit une discrimination manifeste entre les catégories de consommateurs, contraire aux principes tarifaires reconnus, puisque les centres de données ne profiteraient pas des coûts plus bas de l’électricité patrimoniale (un bloc de 165 TWh dont le prix est encadré par la loi) et des approvisionnements plus anciens, obtenus à meilleur prix.

Les décrets placent ainsi la Régie devant deux choix dont aucun n’est viable, résume la juge, soit en tenir compte dans le sens indiqué et abdiquer en faveur du gouvernement une partie de sa compétence exclusive et de sa discrétion, soit les ignorer et contrevenir à l’obligation absolue que lui impose l’article 109.1. Le tribunal note d’ailleurs qu’aucun autre décret de préoccupations versé au dossier, y compris ceux qui visaient déjà le minage de cryptomonnaie, ne fixait la valeur d’un tarif ou sa méthode de calcul.

La juge Oral a donc déclaré les décrets ultra vires (adoptés au-delà des pouvoirs conférés par la loi) et les a annulés dans leur intégralité.

Pas de mauvaise foi

Les demanderesses ont aussi plaidé que les décrets avaient été adoptés dans un but étranger à la LRÉ, soit mettre fin à l’industrie du minage de cryptomonnaie au Québec. Le gouvernement et Hydro-Québec, qui auraient courtisé cette industrie en 2017 et 2018 en vantant des tarifs concurrentiels et des surplus énergétiques, auraient ensuite cherché à restreindre, puis à éliminer, son accès à l’électricité, ont-elles fait valoir.

Flumen a notamment invoqué le sort de son projet de minage à Matane, retenu par Hydro-Québec en 2020. Selon les faits relatés dans le jugement, Hydro-Québec l’aurait mis « en pause » à la fin de 2023, et la Régie a ordonné l’année suivante à la société d’État de signer l’entente de raccordement. Hydro-Québec a contesté cette ordonnance, puis s’est désistée de son recours en février dernier, quelques mois après avoir finalement conclu l’entente et au lendemain du dépôt de sa demande tarifaire.

La juge Oral a rejeté cette thèse, puisque les demanderesses n’ont pas renversé la présomption voulant que le gouvernement agisse de bonne foi et dans l’intérêt public.

La magistrate constate plutôt que les décrets s’inscrivent dans la continuité des efforts de Québec pour faire face au resserrement du bilan énergétique (l’équilibre entre l’offre et la demande d’électricité), de plus en plus marqué depuis 2023 avec la disparition des surplus. Chercher à limiter la consommation d’industries très énergivores, dont les retombées sont modestes du point de vue du gouvernement, n’a rien d’un but étranger à la LRÉ, estime-t-elle.

La juge souligne également que les entreprises pouvaient seulement s’attendre à ce que la Régie fixe leurs tarifs conformément à la loi et en fonction d’un contexte énergétique et d’objectifs gouvernementaux appelés à changer.

Le tribunal relève que Bitfarms prévenait ses investisseurs dès 2021 que ses tarifs d’électricité pouvaient changer, et que Hive reconnaissait en 2026 que rien ne lui garantissait un accès à l’électricité à des conditions économiquement viables pour ses activités.

Rien dans la LRÉ ne prévoit que les tarifs de l’industrie de la cryptomonnaie doivent évoluer au rythme du coût de la vie ou suivre ceux d’autres industries, contrairement à ce qu’ont soutenu les représentants de Flumen et de Hive, ajoute la magistrate.

Que le gouvernement ait choisi le mauvais outil, ou qu’il ait outrepassé ses pouvoirs en l’utilisant, ne suffit pas à démontrer qu’il poursuivait des motifs étrangers à la loi, explique la juge Oral.

« De l’avis du Tribunal, la position des demanderesses à cet égard traduit plutôt leur désaccord avec les politiques énergétiques et économiques du gouvernement du Québec, et leur évolution dans le temps », tranche-t-elle.

La juge écarte aussi l’idée d’une collusion entre Québec et Hydro-Québec, puisque la LRÉ oblige elle-même la société d’État à consulter le ministre avant de déposer une demande tarifaire comme celle-ci.

Quant à l’arrêt Roncarelli c. Duplessis, invoqué par les demanderesses, la magistrate estime que la présente affaire en est bien loin. Dans cet arrêt de 1959, rappelle-t-elle, la Cour suprême du Canada avait conclu à la mauvaise foi de l’administration, le premier ministre Maurice Duplessis étant intervenu personnellement pour faire révoquer le permis d’alcool du restaurateur montréalais Frank Roncarelli, un Témoin de Jéhovah qui payait la caution de ses coreligionnaires arrêtés.

Les frais de justice ont été mis à la charge du procureur général et d’Hydro-Québec.

Le jugement indique que l’examen de la demande d’Hydro-Québec suivait son cours devant la Régie, avec des audiences prévues d’octobre à décembre.