Les troubles de voisinage causés par l'État

L’État peut-il être tenu responsable des troubles de voisinage résultant de l’usage de ses propriétés, par lui ou par le public en général? Dans un jugement récemment rendu par la Cour d’appel dans l’affaire ''Maltais c. Procureure générale du Québec''(1), le plus haut tribunal de la province répond essentiellement par la négative à cette question. Cette décision est d’un grand intérêt pour tout propriétaire ou locataire d’un immeuble contigu ou avoisinant une propriété du gouvernement, dont l’utilisation (circulation de voitures ou de camions, pollution, bruit, destruction du paysage ou de l’environnement) peut parfois rendre la cohabitation difficile, voire dépasser les inconvénients normaux du voisinage.

Nous expliquons ci-dessous la décision de la Cour d’appel et l’état du droit actuel en matière de troubles de voisinage causés par l’État.

Le régime de responsabilité sans faute en vertu de l’article 976 du ''Code civil du Québec''

Dans la décision clé ''Ciment du Saint-Laurent inc. c. Barrette''(2), la Cour Suprême avait reconnu l’existence, en droit québécois, d’un régime de responsabilité « sans faute » en matière de troubles du voisinage. Ce régime est fondé sur l’article 976 du ''Code civil du Québec'' qui prévoit que les voisins n’ont pas à supporter les inconvénients du voisinage qui « ''excèdent les limites de la tolérance qu’ils se doivent'' » ce que l’on résume parfois par les termes « inconvénients anormaux de voisinage ».

Le seul fait pour un propriétaire de causer à ses voisins des inconvénients excédant ce qui est normalement acceptable dans les circonstances, peut entraîner sa responsabilité à l’égard de ses voisins, et ce, sans qu’il ait nécessairement posé de gestes fautifs.

Se fondant notamment sur ce principe, un groupe de résidents d’un tronçon de chemin qui subissait, annuellement, plus de 270 000 passages de camions lourds transportant de la pierre concassée entre autres destinée au chantier de l’échangeur Turcot, ont obtenu gain de cause devant la Cour d’appel, dans l’arrêt ''Groupe CRH Canada inc. c. Beauregard''(3). La Cour y a prononcé une injonction interdisant le passage des camions les soirs et fins de semaine. Dans cette affaire, l’appelante (la propriétaire de la carrière d’où provenait la pierre concassée), prétendait que c’était « ''l’exploitation de la voie publique'' » par les camionneurs qui causait des inconvénients aux résidents et non pas la propriété (la carrière) en tant que telle. La Cour avait rejeté cet argument.

Dans l’affaire ''Maltais c. Procureure générale du Québec'', la Cour d’appel a rejeté un argument similaire du gouvernement. Elle vint à la conclusion que c’était « ''l’usage autorisé par le MTQ'' » et « ''l’omission de prendre des mesures d’atténuation du bruit'' » qui causaient les inconvénients anormaux de voisinage (et non pas le simple fait que les automobilistes circulaient sur l’autoroute) et que cela suffisait à donner ouverture à l’application à l’article 976 C.c.Q. dans cette affaire(4).

La question qui se posait ensuite était de savoir si l’immunité relative de l’État, qui exonère le gouvernement de toute responsabilité pour le préjudice causé par certaines décisions de nature purement politique, devait empêcher les demandeurs d’obtenir gain de cause. Est-ce que le droit public protège le gouvernement, dans certains cas, contre les poursuites en matière de troubles de voisinage?

L’immunité relative de l’État en matière de troubles de voisinage

Au Québec, les ministères, corps, organisations, organismes et institutions gouvernementaux sont assujettis, en partie seulement, aux règles générales du droit civil. Pour le reste, c’est le droit public, issu de la common law, qui régit leurs activités(5).

Appliquant de vieux principes juridiques issus de l’Angleterre concernant l’immunité de l’État pour ses décisions politiques, la Cour d’appel indique que le gouvernement ne peut, en principe, être tenu responsable que pour les fautes commises dans ses « ''opérations usuelles'' » et dans « ''l’exécution'' » de ses décisions(6).

La Cour résume les principes applicables à l’immunité de l’État et précise que les décisions comportant des facteurs « ''sociaux, politiques et économiques'' » tendent à être qualifiées de « politiques », tandis que « ''la mise en œuvre de ces politiques'' » relève plutôt de l’opérationnel(7).

Sur la question des troubles de voisinage, la Cour indique que « ''L’État doit pouvoir jouir de toute la latitude voulue pour prendre des décisions de nature politique, notamment en matière d’aménagement de son territoire et d’infrastructure routière, sans crainte d’être poursuivi devant les tribunaux, et ce, qu’importe le régime de responsabilité applicable (avec ou sans faute)''. »(8).

La Cour d’appel en vient donc à la conclusion que le gouvernement jouit d’une immunité relative pour les troubles de voisinage qui relèvent de ses décisions politiques. Elle applique ensuite le même raisonnement en ce qui a trait à l’application, à l’État québécois, de ''Loi sur la qualité de l’environnement'' et de la ''Charte québécoise des droits et libertés'', sur lesquels le demandeur Maltais appuyait également son recours(9). Encore une fois, prétend la Cour d’appel, lorsqu’une faute en vertu de ces lois découle de décisions politiques, les tribunaux ne peuvent se substituer aux élus pour les annuler, car l’État jouit d’une immunité de poursuite en la matière.

Impact de la décision

Le jugement rendu dans ''Maltais'', qui confirme l’immunité relative de l’État face aux troubles du voisinage résultant de choix qui relèvent de l’opportunité politique (comme de ne pas construire de voie de contournement, de ne pas allouer des budgets à des murs destinés à atténuer le bruit de la circulation, ou même, potentiellement, de ne pas appliquer de mesures coûteuses pour réduire la pollution issue de certains domaines publics) aura certainement un grand impact pour les propriétaires ou locataires d’immeubles avoisinant les propriétés de l’État.

Il pourrait agir comme une douche froide sur toute potentielle réclamation relative à un préjudice que le gouvernement (ou les individus et entreprises employant ses biens conformément à l’usage prévu pour de tels biens) pourrait avoir causé, en raison d’un usage dont les inconvénients dépassent ce qui est normalement acceptable.

La règle de l’immunité de l’État est cependant relative. Le gouvernement peut toujours encourir une responsabilité si ses actes ou omission ne découlent pas de ses politiques publiques générales ou découlent de décisions opérationnelles fautives dans la mise en application de ces politiques. De plus, la responsabilité de l’État pour une décision politique peut être retenue, exceptionnellement, dans le cas de décisions qui seraient prises « ''de mauvaise foi'' » ou qui seraient « ''irrationnelles'' »(10). Distinguer une décision politique (en principe protégée par la règle de l’immunité de poursuite) de l’application opérationnelle d’une décision politique (pouvant donner ouverture à une responsabilité gouvernementale), ou encore démontrer qu’une décision gouvernementale fut prise de mauvaise foi ou est irrationnelle, est toutefois très ardu en pratique.

Il sera intéressant de voir les développements et nuances que la jurisprudence continuera à apporter quant à la distinction entre les décisions dites « politiques » et les décisions dites « opérationnelles », ou encore pour ce qui peut constituer une décision « de mauvaise foi » ou « irrationnelle » en matière de troubles de voisinage. De même, il faudra attendre de voir si la décision ''Maltais'' sera portée en appel devant la Cour Suprême, puisque la question de savoir si la gestion que le MTQ fait du bruit et des inconvénients causés par son réseau routier relève du politique plutôt que de l’opérationnel demeure, à notre avis, sujette à débat.

En conclusion, pour l’instant, celui qui tenterait de retenir la responsabilité de l’État pour des dommages causés par ses propriétés et découlant essentiellement de décisions politiques, économiques et sociales aurait une pente difficile à remonter!

# 2020 QCCA 715 < http://t.soquij.ca/r9EGw >
# 2008 CSC 64 < https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/2609/index.do >
# 2018 QCCA 1063 < https://www.canlii.org/fr/qc/qcca/doc/2018/2018qcca1063/2018qcca1063.html >
# Maltais c. Procureure générale du Québec, précit., note 1, par. 59 et 60
# 2002 CSC 85, par. 24 < https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/2029/index.do >
# Maltais c. Procureure générale du Québec, précit., note 1, par. 81
# Id., par. 102 à 105
# Id. par. 84
# Id., par. 98
# Id. par. 120