Trudeau peut-il agir seul?

Dans sa plateforme électorale, comme dans le plus récent discours du trône, Justin Trudeau a promis de modifier le mode de scrutin d’ici les élections de 2019. Cette intention, fort louable, risque néanmoins de s’avérer complexe à mettre en oeuvre.

Déjà, l’opposition officielle et plusieurs observateurs réclament un référendum pancanadien. Bien que les précédents et les usages en cette matière s’opposent de toute évidence à ce qu’un parti disposant seul de la majorité au Parlement change unilatéralement les règles du jeu de la vie démocratique, l’organisation d’un référendum ou la réunion d’un vaste consensus transpartisan demeurent, dans notre système, des impératifs politiques non justiciables.

Il existe néanmoins d’autres obstacles — cette fois d’ordre constitutionnel — qui pourraient justifier l’intervention des provinces et des tribunaux dans ce dossier, soit la protection des caractéristiques essentielles du Parlement, d’un côté, et les droits politiques des minorités, de l’autre.

Le modèle de Westminster

Comme l’énonce le préambule de la Constitution de 1867, le Canada (ou plus précisément « le Dominion ») s’est doté d’une « Constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Or, suivant les deux avis rendus par la Cour suprême du Canada en 2014 concernant la réforme du Sénat et la nomination du juge Nadon, la modification d’une « caractéristique essentielle » des institutions fédérales est soumise aux procédures multilatérales de modification de la Constitution adoptée en 1982.

Ces caractéristiques essentielles sont généralement énoncées dans la formule d’amendement de la Constitution de 1982, mais les deux avis de 2014 ont montré qu’il existe aussi d’autres objets implicitement protégés, comme la présence de trois juges du Québec à la Cour suprême ou la durée des mandats des sénateurs. Ainsi, le fait que le mode de scrutin ne soit pas expressément inscrit dans la formule d’amendement ne veut pas dire pour autant qu’il ne bénéficie pas d’une protection constitutionnelle.

Dès lors, la question de savoir si l’abandon du mode de scrutin uninominal à un tour modifierait l’une des « caractéristiques essentielles » de la Chambre des communes se pose. Pour y répondre, deux aspects de la question doivent être soupesés.

D’une part, sur le plan des intentions, les opposants à la réforme devraient démontrer que ce mode de scrutin a été voulu par les membres de la fédération et qu’il était, au moment de la création des institutions fédérales, une conséquence logique et directe de leur attachement au modèle de Westminster. D’autre part, sur le plan des effets d’une éventuelle réforme, il faudrait également réfléchir à l’impact d’un mode de scrutin proportionnel sur le fonctionnement du système canadien de gouvernement responsable, notamment sur le processus de formation du gouvernement et sur sa stabilité.

À l’instar de la réduction de la durée des mandats des sénateurs, qui fut assimilée à une remise en question du rôle et de la nature du Sénat par la Cour suprême dans son avis de 2014, une réforme du mode de scrutin pourrait, elle aussi, transformer — pour le mieux ou pour le pire — les rapports et l’équilibre des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif, entre les forces politiques qui composent la Chambre des communes et, à terme, entre les deux chambres du Parlement.

Ce serait là un bouleversement profond des institutions communes de la fédération qui requiert possiblement l’intervention du pouvoir constituant.

Les droits à la représentation des Anglo-Québécois

L’abandon du mode de scrutin uninominal au profit d’un scrutin proportionnel pourrait également toucher au droit à la représentation des Anglo-Québécois et des minorités francophones du Canada.

Dans le cas particulier du Québec, l’argument se résume ainsi : en divisant la seule province majoritairement francophone en 65 circonscriptions électorales, la Constitution de 1867 visait, entre autres, à favoriser la représentation des anglophones qui y résident. Or, qu’on le veuille ou non, ces droits politiques de la minorité, conjugués aux droits linguistiques et scolaires, font partie du « compromis historique » négocié en 1867.

Jamais le Haut-Canada n’aurait accepté le pacte de 1867 si celui-ci ne s’était pas accompagné de garanties pour la minorité historique anglophone du Québec, comme en témoigne par ailleurs la présence de douze« districts électoraux spécialement fixés » pour le Québec à l’annexe ii de la Loi constitutionnelle de 1867.

Encore une fois, l’analogie avec la réforme du Sénat et l’avis rendu à ce sujet par la Cour suprême en 2014 s’impose. Après tout, si le vieux régime des collèges sénatoriaux et des qualifications foncières des sénateurs québécois (conçu pour favoriser la minorité anglophone du Québec) fut jugé par la Cour suprême comme étant le fruit « d’arrangements spéciaux » sur lesquels le Québec dispose d’un droit de veto, pourquoi en serait-il autrement de l’existence de circonscriptions électorales organisées de manière à garantir la représentation de cette même minorité ?

Sans présumer de la réponse des tribunaux, un tel argument apporterait très certainement de l’eau au moulin de ceux qui — à commencer par le Parti conservateur du Canada — voudront contester la mise en place d’un scrutin de liste à l’échelle d’un territoire beaucoup plus vaste que celui des actuelles circonscriptions électorales.

Ironie du sort, le consentement du Québec serait alors requis ; non pas au nom d’une reconnaissance de la spécificité de la nation majoritairement francophone qui l’habite, mais bien en raison des droits de la minorité anglophone du Québec protégés par la Constitution de 1867. N’empêche que le rapport de force du Québec en sortirait très probablement grandi.