Un tournant historique : le Canada lance son premier fonds souverain national

Pourquoi le Fonds pour un Canada fort pourrait redéfinir le financement des grands projets au Canada...

Le 27 avril 2026, le premier ministre Mark Carney a annoncé la création du premier fonds souverain national du Canada, le Fonds pour un Canada fort (le « Fonds »), en tant qu’élément clé du programme Bâtir un Canada fort du gouvernement fédéral.

Le Fonds est un nouvel instrument d’investissement visant à mobiliser des capitaux privés et institutionnels en complément des investissements fédéraux dans les domaines des infrastructures, de l’énergie, des minéraux critiques et de la fabrication de pointe.

Érigé en pilier central d’un programme plus vaste d’« édification de la nation », le Fonds pourrait s’avérer bien plus qu’un autre instrument de financement. Il témoigne d’un virage structurel dans la manière dont le Canada compte amorcer, financer et prendre part aux grands projets. Qu’il s’agisse de promoteurs, de commanditaires de projets d’infrastructure, de prêteurs, d’investisseurs institutionnels, d’entrepreneurs ou de partenaires autochtones, le Fonds est appelé à redéfinir la formation de capital, la structuration des projets et le rôle du gouvernement sur le marché.

Du portefeuille de projets au bilan national

Le Fonds sera initialement capitalisé à hauteur de 25 G$ de fonds fédéraux sur trois ans, selon la comptabilité de caisse, avec l’objectif de croître grâce au rendement qu’il génère et aux autres actifs que le gouvernement pourrait lui affecter. Son mandat consiste à investir sur une base commerciale aux côtés de capitaux privés et institutionnels dans des entreprises et des projets stratégiques canadiens.

Sa structure présente plusieurs caractéristiques dignes de mention :

Modèle d’investissement axé sur les capitaux propres : le Fonds est appelé à prendre des participations dans des projets, plutôt que de s’appuyer principalement sur des outils d’endettement ou de rehaussement de crédit.

Principe de parité: le Fonds investit selon des modalités identiques à celles des autres investisseurs. Mandat de rendement commercial: les investissements visent à produire des rendements aux taux du marché, dont les produits sont réinvestis afin d’accroître le Fonds à long terme.

Gouvernance sans lien de dépendance : le Fonds sera exploité en tant que société d’État indépendante, dotée d’une direction professionnelle et d’un conseil d’administration dédié.

Participation des particuliers : un nouveau produit d’investissement de détail ajoute des éléments inédits : il permet la participation directe de particuliers canadiens aux rendements des projets, est conçu pour être largement accessible, est facile à acheter et à échanger, et est assorti d’une protection du capital initial par le gouvernement.

Ensemble, ces éléments confèrent au Fonds un rôle qui dépasse celui d’un simple instrument de politique du gouvernement en place, pour en faire un investisseur institutionnel à long terme doté d’un mandat national. Sur le plan juridique et commercial, il s’agit d’une rupture nette avec les approches canadiennes traditionnelles, qui ont historiquement reposé sur une combinaison de financement public, de modèles d’approvisionnement en PPP et de soutien ciblé au crédit (notamment par l’entremise de la Banque de l’infrastructure du Canada ou des agences de crédit à l’exportation).

Un virage dans le rôle du capital gouvernemental

Le lancement du Fonds pour un Canada fort témoigne d’une tendance générale : la propension croissante des gouvernements à intervenir comme investisseurs en capital, et non plus seulement comme régulateurs ou autorités adjudicatrices.

Dans les faits, cette évolution soulève plusieurs enjeux, dont une possible convergence avec les intérêts du capital privé ou, selon la structure de financement d’un projet, des frictions possibles entre le Fonds et les investisseurs privés quant à la répartition des risques et des rendements. En s’associant à des promoteurs privés et à des investisseurs institutionnels, le Fonds est susceptible de catalyser des investissements dans des projets autrement difficiles à financer en raison de leur envergure, de leur profil de risque ou de leurs échéanciers de réalisation étendus.

En contrepartie, le co-investissement fait émerger de nouveaux enjeux, notamment dans les domaines suivants : droits de gouvernance et participation aux conseils d’administration; échéances de sortie et exigences en matière de liquidité; traitement fiscal des rendements selon les catégories d’investisseurs; seuils de rendement et tolérance au risque du client; conflits potentiels entre les objectifs de politique publique et les résultats commerciaux.

L’ensemble de ces enjeux nécessitera une structuration rigoureuse tant au niveau des projets que du Fonds.

Interaction avec l’écosystème de financement fédéral actuel

Le Canada dispose d’un écosystème relativement complexe d’institutions de financement public, dont la Banque de l’infrastructure du Canada, le Fonds de croissance du Canada, Exportation et développement Canada et la Banque de développement du Canada, pour n’en nommer que quelques-unes. Le Fonds pour un Canada fort est explicitement destiné à s’ajouter à ces entités plutôt qu’à les reproduire.

Cela dit, sur le plan des marchés, des interrogations persistent quant à la délimitation des mandats dans la pratique, à la résolution des chevauchements de compétences et à la façon dont les promoteurs de projets s’orienteront parmi les multiples sources potentielles de financement public.

Une délimitation claire des mandats sera essentielle pour préserver la confiance des investisseurs et l’efficacité transactionnelle.

Intégration au portefeuille des grands projets

L’annonce établit un lien direct entre le Fonds et le portefeuille élargi de projets d’« édification de la nation » du gouvernement fédéral, dont ceux portés par le Bureau des grands projets et le cadre de la Loi visant à bâtir le Canada.

Ces liens laissent entrevoir un modèle de développement de projets plus intégré, dans lequel la désignation des projets, l’échelonnement stratégique, les approbations réglementaires et le déploiement du capital sont de plus en plus coordonnés, tout comme la participation du gouvernement aux retombées financières possibles des projets d’édification de la nation.

Pour les promoteurs, cela crée des occasions d’accélérer les projets, tout en accentuant l’importance d’un engagement précoce et d’une convergence avec les priorités du gouvernement. Le Fonds pour un Canada fort fait également entrer en jeu de nouvelles parties prenantes qui souhaitent bénéficier de rendements de type capitaux propres tout en gérant les risques.

Répercussions sur les modèles de réalisation des infrastructures

La création d’un fonds souverain ajoute une nouvelle dimension au paysage déjà en mutation des modèles de réalisation des infrastructures au Canada. En pratique, cette évolution devrait se traduire de plusieurs façons. Les structures classiques de financement de projets devront peut-être évoluer pour intégrer la participation en capital du Fonds, possiblement aux côtés de promoteurs privés traditionnels et d’investisseurs institutionnels.

Les cadres de répartition des risques pourraient également évoluer, surtout lorsque le gouvernement assume un double rôle de contrepartie et d’investisseur. Par ailleurs, les modèles de participation en capital des Autochtones pourraient recouper les capitaux du Fonds, ouvrant la voie à des possibilités importantes de co-investissement, tout en exigeant une conception rigoureuse de la gouvernance pour assurer une prise en compte appropriée des droits et intérêts autochtones dans les structures de projet.

De manière générale, le Fonds confirme la transition d’une approche axée sur les marchés publics vers des modèles de partenariat financier qui combinent investissements publics et privés. Participation des particuliers : une particularité canadienne? L’une des caractéristiques les plus inédites du Fonds pour un Canada fort est le produit d’investissement de détail proposé, qui permettrait aux Canadiens d’investir directement dans le Fonds et de participer à ses rendements.

En dépit du peu de détails connus à ce stade, cette caractéristique soulève plusieurs facteurs qui nécessiteront une attention particulière. À la base, elle fait émerger une nouvelle catégorie de parties prenantes dans les infrastructures et les actifs stratégiques, les investisseurs particuliers, dont les attentes concernant la liquidité, les rendements et les risques peuvent être très différentes de celles des acteurs institutionnels.

L’apport de capitaux de détail, bien qu’atténué par un mécanisme de protection du capital, est susceptible d’introduire de nouveaux défis de gouvernance, notamment en matière de décisions d’investissement, d’objectifs de rendement à court et à long terme, de gestion de la liquidité et de fiscalité. Un produit de détail participatif soulèvera des enjeux opérationnels supplémentaires concernant la distribution, les rapports et le service aux investisseurs, et pourra imposer des obligations supplémentaires de conformité aux lois sur les valeurs mobilières liées à la protection des investisseurs.

Cette approche est peu courante parmi les fonds souverains dans le monde et exigera une mise en place rigoureuse pour trouver l’équilibre entre accessibilité et discipline financière. Regard comparatif : les fonds souverains à l’échelle mondiale S’ils sont inédits au Canada à l’échelle nationale, les fonds souverains sont solidement implantés sur la scène internationale et offrent des points de comparaison utiles.

Souvent cité comme la référence en gouvernance de fonds souverains, le Government Pension Fund Global de la Norvège se distingue par une forte indépendance institutionnelle, une diversification mondiale entre les catégories d’actifs et une séparation claire entre la politique fiscale et les décisions d’investissement, autant d’éléments susceptibles d’être directement pertinents pour la conception du Fonds pour un Canada fort. Le modèle à deux fonds de Singapour offre une comparaison différente, mais tout aussi instructive. Temasek poursuit une stratégie d’investissement active et ciblée dans des actifs nationaux et régionaux, alors que GIC mise sur la gestion de portefeuille à long terme avec une diversification mondiale.

Fait notable, Temasek a exercé une influence directe sur le développement industriel et des infrastructures du pays. Au Moyen-Orient, les fonds souverains ont emprunté des voies différentes. Historiquement, l’Abu Dhabi Investment Authority a adopté une approche d’investisseur passif avec une diversification mondiale des actifs, alors que le Public Investment Fund (PIF) saoudien est utilisé de façon plus proactive pour stimuler la diversification économique nationale, soutenir de grands projets d’infrastructure et de développement, et attirer des investissements étrangers par l’entremise de plateformes de co-investissement. Le modèle du PIF illustre notamment la façon dont le capital souverain peut jouer le rôle de catalyseur d’une transformation économique plus profonde.

Créé en 2006 pour améliorer la solidité financière à long terme de l’Australie, le Future Fund propose un modèle contrastant axé sur la durabilité fiscale à long terme, plutôt que sur le développement direct de projets nationaux. Le Future Fund dispose d’un mandat financier précis, d’une indépendance professionnelle et d’un horizon d’investissement à long terme, mais sans la vocation stratégique ou d’édification nationale que préconise le Fonds pour un Canada fort. Aux États-Unis, le gouvernement fédéral a récemment acquis des participations directes dans des projets stratégiques de mines et de minéraux critiques, au moyen de restructurations de prêts et de prises de participation facilitées par le bureau des programmes de prêts du département de l’Énergie.

Ces investissements s’inscrivent dans une stratégie américaine élargie de réduction de la dépendance aux chaînes d’approvisionnement étrangères et illustrent la montée de la participation souveraine en capital dans des actifs stratégiques. Cet aspect est particulièrement pertinent pour le Fonds pour un Canada fort, étant donné la convergence des priorités stratégiques des deux pays en sécurité énergétique et en résilience des chaînes d’approvisionnement en minéraux critiques.

Points à retenir pour le Canada

Les exemples internationaux mettent en lumière plusieurs thèmes clés qui s’avèrent directement applicables à la conception du Fonds pour un Canada fort. L’indépendance institutionnelle en gouvernance s’est systématiquement imposée comme un élément récurrent dans l’établissement de la crédibilité et la promotion du rendement, un principe que la structure de société d’État envisagée pour le Fonds est expressément conçue pour incarner. La clarté du mandat, et notamment l’équilibre entre les objectifs financiers et stratégiques, est essentielle au maintien de la confiance des investisseurs et de la discipline opérationnelle.

L’envergure et la patience du capital souverain peuvent jouer un rôle déterminant dans la faisabilité des projets, surtout pour les investissements en infrastructure complexes à long terme. Enfin, les modèles de co-investissement sont de plus en plus essentiels pour attirer les investisseurs privés, ce qui indique que la capacité du Fonds à structurer des partenariats efficaces constituera un déterminant clé de son succès.

Le lancement du Fonds pour un Canada fort marque un point d’inflexion majeur dans le paysage des infrastructures et de l’investissement au Canada, et ses répercussions continueront d’évoluer au fur et à mesure que se préciseront la loi habilitante, l’énoncé de politique d’investissement et la structure du produit de détail. Pour les promoteurs de projets, l’engagement précoce à l’égard du mandat du Fonds et des secteurs prioritaires sera déterminant en vue d’assurer le positionnement concurrentiel des projets dans le portefeuille en développement.

Pour les promoteurs privés, les prêteurs et les investisseurs institutionnels, le modèle de co-investissement du Fonds demandera un examen attentif des arrangements de gouvernance, des attentes en matière de rendement et de la répartition des risques, tant au niveau des projets que du Fonds.

Les partenaires et les communautés autochtones devront examiner l’interaction entre le capital du Fonds et les cadres de participation en capital actuels et émergents, et s’assurer que leurs droits et intérêts sont intégrés de manière appropriée dès la phase initiale des projets. Pour chacun de ces axes de travail, la fenêtre permettant de façonner des précédents précoces (structure de transaction, conception de la gouvernance et engagement politique) est restreinte.

À propos des auteurs

Catherine Doyle est associée chez McMillan.

Sharon G.K. Singh est associée en droit des autochtones chez McMillan.

Timothy Baron est associé en marchés des capitaux et valeurs mobilières chez McMillan.

Laura Giesbrecht est associée en droit des affaires chez McMillan.