Réforme de la Loi sur l’expropriation : Rumeur ou réalité?

Lors de la signature, le 30 octobre 2019, de ce qui est communément appelé le pacte fiscal 2020-2024 entre le gouvernement du Québec, la Fédération québécoise des municipalités, l’Union des municipalités du Québec¹, la Ville de Montréal et la Ville de Québec, le gouvernement s’est engagé à analyser l’opportunité de revoir la ''Loi sur l’expropriation'' et, à cette fin, de mettre sur pied un groupe de travail pour traiter de cette question².

Dans son rapport annuel 2019, l’Union des municipalités du Québec indiquait avoir d’ores et déjà démarré les travaux de préparation en réunissant le comité des finances et celui des directeurs juridiques des grandes villes afin d’asseoir une position commune et représentative de l’ensemble de ses membres.

À l’occasion d’une sortie publique effectuée peu de temps après la signature du pacte fiscal, l’actuelle mairesse de la ville de Montréal, Mme Valérie Plante, a proposé que la ''Loi sur l’expropriation'' soit modifiée afin que l’indemnité d’expropriation soit désormais calculée sur la base de la valeur marchande la plus raisonnable d’une propriété en tenant compte de la réglementation municipale en vigueur. À la même époque, le maire de la ville de Saint-Bruno-de-Montarville, M. Martin Murray, reprenait le même discours³, allant même jusqu’à proposer que la valeur marchande soit celle se retrouvant au rôle d’évaluation confectionné par la municipalité. Dans un mémoire qu’elle a déposé en octobre 2020 dans le cadre des consultations entourant l’adoption du Projet de loi 66⁴, l’Union des municipalités du Québec a repris la substance de ces propositions en demandant formellement au gouvernement de « réformer dès maintenant la Loi québécoise sur l’expropriation afin que l’indemnité soit basée sur la valeur marchande ».

Depuis plusieurs mois déjà, on entend dire que le groupe de travail promis par le gouvernement a été créé et qu’il est composé de représentants du Ministère des Transports, du Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, de l’Union des municipalités du Québec et des plus grandes villes du Québec.

Très peu d’informations officielles se retrouvent dans l’espace public quant aux travaux de ce groupe. Beaucoup de rumeurs circulent toutefois. Et on entend dire qu’un projet de loi pourrait être présenté quelque part au cours de l’année prochaine.

Lois particulières

En parallèle, nous avons aussi assisté, au cours des dernières années, à l’adoption par le gouvernement de lois particulières mettant de côté plusieurs dispositions de la ''Loi sur l’expropriation'' et faisant en sorte que certaines acquisitions faites par expropriation obéissent dorénavant à des règles différentes. Le gouvernement a ainsi assujetti les acquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation du REM à une procédure distincte⁵, limitant considérablement les droits des propriétaires. Par la suite, le gouvernement a adopté une loi similaire, en 2019, visant cette fois les acquisitions relatives au projet de tramway de la Ville de Québec⁶. Puis, dans la foulée de la pandémie, le gouvernement a adopté des règles semblables⁷ à l’égard du prolongement de la ligne bleue du métro et de près de 200 projets situés un peu partout au Québec.

De telle sorte que la ''Loi sur l’expropriation'', qui a toujours été reconnue jusqu’à ce jour comme étant la loi cadre régissant les expropriations au Québec, est désormais reléguée au second plan et ne s’applique plus que de façon exceptionnelle. On se retrouve dorénavant avec différentes « catégories » d’expropriés et des expropriations qui obéissent à des règles variables, alors que l’objectif poursuivi par le législateur lors de l’adoption de la ''Loi sur l’expropriation'' était précisément de standardiser et d’uniformiser les procédures d’expropriation, peu importe la nature du projet et peu importe l’identité du corps expropriant.

Tous ces évènements et toutes ces déclarations nous interpellent et nous inquiètent passablement.

La ''Loi sur l’expropriation'' a été adoptée initialement en 1972. Il nous paraît évident que près de 50 ans plus tard, cette loi aurait avantage à être révisée et adaptée aux réalités contemporaines, de manière à simplifier et optimiser les processus d’acquisition par expropriation et, conséquemment, la réalisation des projets d’intérêts publics.

Nous en appelons toutefois au gouvernement et nous lui demandons instamment de faire en sorte que cette révision soit le fruit d’une réflexion impliquant tous les intervenants et qu’elle ne soit pas seulement le dictat des corps expropriants.

Les professionnels avocats et évaluateurs qui représentent les parties expropriées, de même que les associations qui regroupent les propriétaires, devraient être impliqués dans le processus de réforme afin qu’il résulte de celui-ci une loi équilibrée qui permette à la fois d’atteindre les objectifs de célérité et d’efficacité poursuivis par les corps publics, tout en assurant le respect des droits des propriétaires privés.

Nous constatons que, malheureusement, trop souvent par le passé, les propriétaires privés et leurs représentants n’ont eu l’occasion de s’exprimer qu’à l’occasion des commissions parlementaires tenues subséquemment au dépôt d’un projet de loi. Pourquoi ne pas les impliquer en amont du processus, afin qu’ils participent activement et de façon constructive à la réflexion?

Après tout, c’est de la consultation que peut naître le consensus et c’est du consensus que peut naître l’adhésion.

Une Loi de procédures

Rappelons par ailleurs que la ''Loi sur l’expropriation'' est d’abord et avant tout une loi de procédure. Pour le bénéfice des politiciens qui y vont parfois de déclarations souvent mal avisées, soulignons que les principes d’indemnisation en matière d’expropriation découlent de textes bien plus fondamentaux que la ''Loi sur l’expropriation''.

Ils viennent de la ''Charte québécoise des droits et libertés de la personne''⁸. Ils viennent aussi du Code civil du Québec qui prescrit que le propriétaire d’un immeuble « ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est par voie d’expropriation faite suivant la loi pour une cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité »⁹. Ils viennent des principes fondateurs de notre société, qui élèvent le droit de propriété au rang des droits quasi-constitutionnels. Il serait pour le moins étonnant qu’une indemnité soit jugée juste si elle peut être influencée par la réglementation de zonage imposée sur un immeuble préalablement à l’expropriation ou encore si elle est basée sur la valeur de l’immeuble telle qu’établie unilatéralement par la ville à son rôle d’évaluation.

Le ministre des Transport est le ministre responsable de la ''Loi sur l’expropriation''. Mais il est aussi le plus important corps expropriant du Québec. Il est suivi de près par les municipalités du Québec qui bénéficient de larges pouvoirs d’expropriation et qui les utilisent très fréquemment. Il serait pour le moins étonnant qu’un groupe de travail composé uniquement de représentants des corps expropriants puisse proposer une réforme équilibrée qui tienne compte également des préoccupations des expropriés.

Sachant qu’une nouvelle loi est toujours soumise au pouvoir de contrôle de la Cour supérieure et qu’il en va de même des gestes posés par les corps publics, seul un processus impliquant les intervenants de tous les horizons peut permettre d’aboutir d’une réforme qui soit à l’abri des contestations judiciaires.

Nous soulignons certaines initiatives récentes, dont celle de l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec, qui, interpelé par cette question n’hésite pas à se mobiliser afin d’intervenir pour assurer la protection du public. Nous souhaitons ardemment que le Barreau du Québec, dont la mission est également de veiller à la protection du public tout en faisant la promotion de la primauté du droit, puisse avoir l’occasion de se mobiliser et d’intervenir.

De notre côté, nous nous proposons, au cours des prochaines semaines, de formuler certains commentaires et de proposer quelques pistes de réflexion afin d’actualiser les processus prévus à la ''Loi sur l’expropriation'' pour permettre d’accélérer et de faciliter la réalisation des projet d’intérêts public, tout en assurant le respect des droits des propriétaires privés. Nous aborderons, entre autres, la contestation devant la Cour supérieure du droit d’exproprier, les délais de production des offres et réclamations, la fixation des indemnités provisionnelles et finales et les délais de transfert de propriété et de prise de possession préalables. Nous discuterons également de certains processus préalables ou parallèles à l’expropriation proprement dite, tel que la réserve et le droit de préemption.



Références :
#Partenariat 2020-2024 pour des municipalités et des régions encore plus fortes
#Article 4.14
#https://www.versants.com/demande-de-modification-de-la-loi-sur-lexpropriation/
#Loi concernant l’accélération de certains projets d’infrastructure
#Loi sur le réseau électrique métropolitain, RLRQ, c. R-25.02
#Loi concernant le réseau structurant de transport en commun de la Ville de Québec, RLRQ, c. R-25.03
#Loi concernant la réalisation de certains projets d’infrastructure, RLRQ, c. A-2.001
#RLRQ, c. C-12, article 6
#Article 952